Мартин Шаккум: Существует серьезный резерв для повышения эффективности работы Экспертно-консультативного совета фракции
Сегодня, 15 октября, в Государственной Думе проходит семинар с участием руководителей правовых служб законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему: «Качество законодательства и проблемы юридической техники».
Выступая перед участниками семинара, первый заместитель руководителя фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Мартин Шаккум отметил:
- Следует признать, что качество вносимых регионами законопроектов улучшается. Однако до сих пор многие инициативы отклоняются или возвращаются авторам в значительной степени по формальным или исключительно юридическим основаниям. Поэтому, мы считаем, что у регионов должна быть возможность предварительного обсуждения своих инициатив на площадке Государственной Думы.
В целях повышения качества вносимых в Государственную Думу инициатив при фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» создан и уже не первый год осуществляет свою деятельность Экспертно-консультативный совет (ЭКС).
ЭКС призван обеспечить широкое экспертное обсуждение законодательных инициатив, подготавливаемых к внесению в Государственную Думу. В рамках ЭКС осуществляется предварительная экспертиза таких инициатив, проводится оценка целесообразности их внесения, а также оказывается помощь в подготовке законопроектов к внесению в Государственную Думу.
На сегодняшний день ЭКС рассмотрел около 250 законодательных инициатив региональных парламентов. Из них только 48 законопроектов было поддержано.
Несколько слов о причинах, по которым мы не смогли рекомендовать эти законодательные инициативы к внесению в Государственную Думу.
1. Не выполняются формальные требования Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы. Большинство инициатив направляется на ЭКС или даже вносятся в Государственную Думу без предварительного получения заключения Правительства Российской Федерации, несмотря на то, что их реализация требует расходов из федерального бюджета. Или, например, сегодня при внесении изменений в Уголовный кодекс помимо официального отзыва Правительства на законопроект до его внесения в Государственную Думу необходимо получить отзыв Верховного суда РФ. Регионы зачастую игнорируют это требование.
2. Готовятся инициативы, содержащие в себе поправки в несколько кодексов или законов, включая Бюджетный или Налоговый кодексы. Обращаю внимание, что изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы должны вноситься отдельными законопроектами, предусматривающими изменения только в Бюджетный кодекс или только в Налоговый кодекс соответственно. Кроме того, в настоящее время обсуждается поправка в Уголовный кодекс, устанавливающая, что внесение изменений в УК РФ также будет осуществляться отдельными законами. Скорее всего, она будет поддержана.
3. В законопроектах, вносимых субъектами РФ, зачастую отсутствует системный подход. Изменения предлагается внести в один-два Кодекса или закона. При этом системные изменения в законодательство РФ, которые должны будут обеспечить реализацию предложенной инициативы, в значительном количестве региональных законопроектов отсутствуют. На основании этого и государственно-правовое управление Президента, и Правительство высказывают отрицательную позицию.
Например, при внесении изменений в Земельный кодекс корреспондирующие поправки могут потребоваться в Градостроительный кодекс, или закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, или закон о землеустройстве. Без таких изменений законопроект, вероятнее всего, будет возвращен авторам на доработку в соответствии с Регламентом ГД или даже рекомендован к отклонению.
4. Субъекты РФ при внесении законопроектов не принимают во внимание законопроектный портфель Государственной Думы. В рамках ЭКС мы не раз сталкивались с тем, что аналогичная предлагаемой инициатива уже была внесена в Государственную Думу ранее либо даже принята или отклонена в первом чтении.
В любом из этих случаев ЭКС не рекомендует региону такую инициативу вносить, иначе новая инициатива будет либо возвращена авторам, либо отклонена.
Вместе с тем, в случае если аналогичная инициатива принята в первом чтении, региональным парламентам следует либо самостоятельно, либо через депутатов Государственной Дума принимать активное участие в доработке принятых законопроектов ко второму чтению.
5. Есть случаи, когда регионы стремятся решить ту или иную проблему на уровне федерального закона, в то время как ее можно урегулировать в региональном нормативном акте. Например, внесение изменений в федеральный закон не требуется для создания дополнительных мер социальной поддержки граждан на уровне региона, для уточнения и развития многих положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
В целом если в соответствии с Конституцией Российской Федерации тот или иной вопрос относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, регионам следует сначала проработать возможность решения той или иной проблемы в законе субъекта РФ.
6. Нередко законопроектами субъектов предлагается положения законодательства, которые совсем недавно вступили в силу. Например, это может касаться пересмотра мер ответственности за административные правонарушения или преступления. Практика их применения и негативное или позитивное влияние на общественные отношения еще не оценены. Поэтому такие законопроекты признаются преждевременными, и либо эти законопроекты отклоняют, либо откладывают их рассмотрение на неопределенный срок.
Все указанные недоработки являются системными. Мы сталкиваемся с ними очень часто при рассмотрении инициатив на заседаниях ЭКС.
Сегодня существует серьезный резерв для повышения эффективности работы ЭКС.
В заседаниях Президиума ЭКС, на которых принимается решение по законодательным инициативам, как правило, не принимают участие представители региональных законодательных собраний. В результате у членов Президиума ЭКС отсутствует возможность лично высказать свои пожелания по доработке законодательной инициативы.
Вместе с тем конструктивное сотрудничество между представителями региональных парламентов и фракцией «ЕДИНАЯ РОССИЯ» в Государственной Думе при подготовке законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ имеет важнейшее значение. Именно поэтому, повышение его эффективности является ключевой задачей, которая стоит перед нами.
Такое сотрудничество предполагает не только формальную переписку, но и диалог.
Действенная помощь возможна только при очном взаимодействии. Зачастую инициативы региональных парламентов не имеют шансов на принятие из-за большого количества правовых и юридико-технических ошибок, включая те, что были описаны выше. Однако их концепция заслуживает внимания, а затронутая проблема действительно требует законодательного решения.
Мы готовы вместе дорабатывать такие инициативы. В этих целях должны проводиться очные консультации с членами профильных комитетов Государственной Думы, с представителями ГПУ Президента РФ, Правительства РФ, профильных министерств и ведомств. Мы со своей стороны готовы обеспечить проведение таких консультаций.
Убежден, что при соблюдении озвученных мной рекомендаций качество законопроектов, подготовленных региональными парламентами, станет заметно выше. А значит, возрастет процент принимаемых Государственной Думой федеральных законов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Выступая перед участниками семинара, первый заместитель руководителя фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Мартин Шаккум отметил:
- Следует признать, что качество вносимых регионами законопроектов улучшается. Однако до сих пор многие инициативы отклоняются или возвращаются авторам в значительной степени по формальным или исключительно юридическим основаниям. Поэтому, мы считаем, что у регионов должна быть возможность предварительного обсуждения своих инициатив на площадке Государственной Думы.
В целях повышения качества вносимых в Государственную Думу инициатив при фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» создан и уже не первый год осуществляет свою деятельность Экспертно-консультативный совет (ЭКС).
ЭКС призван обеспечить широкое экспертное обсуждение законодательных инициатив, подготавливаемых к внесению в Государственную Думу. В рамках ЭКС осуществляется предварительная экспертиза таких инициатив, проводится оценка целесообразности их внесения, а также оказывается помощь в подготовке законопроектов к внесению в Государственную Думу.
На сегодняшний день ЭКС рассмотрел около 250 законодательных инициатив региональных парламентов. Из них только 48 законопроектов было поддержано.
Несколько слов о причинах, по которым мы не смогли рекомендовать эти законодательные инициативы к внесению в Государственную Думу.
1. Не выполняются формальные требования Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы. Большинство инициатив направляется на ЭКС или даже вносятся в Государственную Думу без предварительного получения заключения Правительства Российской Федерации, несмотря на то, что их реализация требует расходов из федерального бюджета. Или, например, сегодня при внесении изменений в Уголовный кодекс помимо официального отзыва Правительства на законопроект до его внесения в Государственную Думу необходимо получить отзыв Верховного суда РФ. Регионы зачастую игнорируют это требование.
2. Готовятся инициативы, содержащие в себе поправки в несколько кодексов или законов, включая Бюджетный или Налоговый кодексы. Обращаю внимание, что изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы должны вноситься отдельными законопроектами, предусматривающими изменения только в Бюджетный кодекс или только в Налоговый кодекс соответственно. Кроме того, в настоящее время обсуждается поправка в Уголовный кодекс, устанавливающая, что внесение изменений в УК РФ также будет осуществляться отдельными законами. Скорее всего, она будет поддержана.
3. В законопроектах, вносимых субъектами РФ, зачастую отсутствует системный подход. Изменения предлагается внести в один-два Кодекса или закона. При этом системные изменения в законодательство РФ, которые должны будут обеспечить реализацию предложенной инициативы, в значительном количестве региональных законопроектов отсутствуют. На основании этого и государственно-правовое управление Президента, и Правительство высказывают отрицательную позицию.
Например, при внесении изменений в Земельный кодекс корреспондирующие поправки могут потребоваться в Градостроительный кодекс, или закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, или закон о землеустройстве. Без таких изменений законопроект, вероятнее всего, будет возвращен авторам на доработку в соответствии с Регламентом ГД или даже рекомендован к отклонению.
4. Субъекты РФ при внесении законопроектов не принимают во внимание законопроектный портфель Государственной Думы. В рамках ЭКС мы не раз сталкивались с тем, что аналогичная предлагаемой инициатива уже была внесена в Государственную Думу ранее либо даже принята или отклонена в первом чтении.
В любом из этих случаев ЭКС не рекомендует региону такую инициативу вносить, иначе новая инициатива будет либо возвращена авторам, либо отклонена.
Вместе с тем, в случае если аналогичная инициатива принята в первом чтении, региональным парламентам следует либо самостоятельно, либо через депутатов Государственной Дума принимать активное участие в доработке принятых законопроектов ко второму чтению.
5. Есть случаи, когда регионы стремятся решить ту или иную проблему на уровне федерального закона, в то время как ее можно урегулировать в региональном нормативном акте. Например, внесение изменений в федеральный закон не требуется для создания дополнительных мер социальной поддержки граждан на уровне региона, для уточнения и развития многих положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
В целом если в соответствии с Конституцией Российской Федерации тот или иной вопрос относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, регионам следует сначала проработать возможность решения той или иной проблемы в законе субъекта РФ.
6. Нередко законопроектами субъектов предлагается положения законодательства, которые совсем недавно вступили в силу. Например, это может касаться пересмотра мер ответственности за административные правонарушения или преступления. Практика их применения и негативное или позитивное влияние на общественные отношения еще не оценены. Поэтому такие законопроекты признаются преждевременными, и либо эти законопроекты отклоняют, либо откладывают их рассмотрение на неопределенный срок.
Все указанные недоработки являются системными. Мы сталкиваемся с ними очень часто при рассмотрении инициатив на заседаниях ЭКС.
Сегодня существует серьезный резерв для повышения эффективности работы ЭКС.
В заседаниях Президиума ЭКС, на которых принимается решение по законодательным инициативам, как правило, не принимают участие представители региональных законодательных собраний. В результате у членов Президиума ЭКС отсутствует возможность лично высказать свои пожелания по доработке законодательной инициативы.
Вместе с тем конструктивное сотрудничество между представителями региональных парламентов и фракцией «ЕДИНАЯ РОССИЯ» в Государственной Думе при подготовке законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ имеет важнейшее значение. Именно поэтому, повышение его эффективности является ключевой задачей, которая стоит перед нами.
Такое сотрудничество предполагает не только формальную переписку, но и диалог.
Действенная помощь возможна только при очном взаимодействии. Зачастую инициативы региональных парламентов не имеют шансов на принятие из-за большого количества правовых и юридико-технических ошибок, включая те, что были описаны выше. Однако их концепция заслуживает внимания, а затронутая проблема действительно требует законодательного решения.
Мы готовы вместе дорабатывать такие инициативы. В этих целях должны проводиться очные консультации с членами профильных комитетов Государственной Думы, с представителями ГПУ Президента РФ, Правительства РФ, профильных министерств и ведомств. Мы со своей стороны готовы обеспечить проведение таких консультаций.
Убежден, что при соблюдении озвученных мной рекомендаций качество законопроектов, подготовленных региональными парламентами, станет заметно выше. А значит, возрастет процент принимаемых Государственной Думой федеральных законов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов РФ.