Андрей Макаров: Любые изменения в бюджет в обязательном порядке проходят через парламент
Сегодня, 17 июня, перед началом пленарного заседания председатель комитета ГД по бюджету и налогам Андрей Макаров обратил внимание журналистов на ряд важных законопроектов:
- Сегодня в Государственной Думе рассматривается три очень важных закона. Это поправки в закон о федеральном бюджете 2015 года, поправки в закон о парламентском контроле и поправки в Бюджетный кодекс.
Неслучайно все эти три вопроса поставлены вместе и будут рассматриваться один за другим. Потому что на самом деле все они представляют собой единую проблему и единый вопрос и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Неслучайно они стоят сегодня первыми в списке рассматриваемых законов, потому что данные законы чрезвычайно важны. И я попробую объяснить почему.
Два закона о парламентском контроле и поправки в Бюджетный кодекс в значительной степени завершают ту работу, которую Государственная Дума начала три с половиной года назад, по возвращению парламенту тех полномочий в бюджетном процессе, в налоговых правоотношениях, которые у него были, и полномочий, которых парламент был фактически лишен, лишившись возможности реально контролировать бюджет.
Поправки в бюджет являются лучшей иллюстрацией того, что парламентский контроль начинает действовать. Они не носят никакого революционного характера. Речь идет просто о перераспределении средств с одних целей на другие. Приведу лишь несколько примеров.
Скажем, поставлена задача Президентом страны, что до конца этого года космодром Восточный должен быть готов к запускам ракет. Дополнительные 20 млрд рублей выделяются для того, чтобы важнейшая стратегическая задача была решена. Я сейчас специально не останавливаюсь на вопросе о том, куда делись те средства, которые выделялись ранее, об этом я буду говорить применительно к другим законам.
Важнейшая задача - развитие самолетостроения. 30 млрд рублей выделяется на закупку самолетов «Сухой Суперджет». Причем не покупка, а лизинговая схема для того, чтобы наши авиакомпании приобретали наши отечественные самолеты. Конкурентоспособный отечественный самолет создан, и сегодня мы заинтересованы в том, чтобы наши авиакомпании использовали продукцию, производимую в нашей стране.
Можно говорить об 1 млрд рублей, который идет на субсидии предприятиям оборонно-промышленного комплекса или субсидии стратегическим организациям, которые находятся в тяжелой финансовой ситуации.
Но я повторяю, это, с точки зрения, обычно рассматриваемых бюджетных вопросов в Государственной Думе, строго говоря, при всей их значимости вопросы достаточно мелкие. Мы знаем прекрасно, что ранее, когда изменения касались менее 10% средств всего бюджета, изменения просто не вносились. Они осуществлялись бюджетной росписью по решению Правительства, а фактически решением Министерства финансов.
На самом деле, те поправки, которые уже были внесены в законодательство ранее, позволили решить вопрос о том, что любые изменения в бюджет теперь в обязательном порядке проходят через парламент. То есть, (установлена) функция парламентского контроля, которая позволяет нам оценить, как тратятся бюджетные средства, эффективность их использования и правильность решения о перераспределении этих средств.
Поэтому закон об изменении бюджета, на мой взгляд, в первую очередь важен именно потому, что позволяет парламенту в текущем режиме осуществлять реальный парламентский контроль. Поскольку, в соответствии с законом, представляя поправки в бюджет, Правительство обязано представить информацию об исполнении бюджета на момент внесения изменений. Таким образом, мы получаем возможность контролировать, как происходит исполнение бюджета и другие вопросы, связанные с бюджетом и налогами.
Два других вопроса, на мой взгляд, еще более важны. Почему? Потому что закон о парламентском контроле и соответствующие ему поправки в Бюджетный кодекс решают две важнейшие проблемы, которые нам не удалось за эти три с половиной года вернуть.
Сейчас мы завершаем возвращение этих полномочий. В первую очередь это возвращение полномочий, связанных с Федеральной адресной инвестиционной программой. Конечно, для большинства людей слова «Федеральная адресная инвестиционная программа» не означают ровным счетом ничего. Но мы с вами должны понимать, что это средства федерального бюджета, на которые строятся объекты по всей стране. Чтобы было понятно, приведу цифры. На 2015 год это 1600 объектов, строительство которых осуществляется за счет федерального бюджета, и это более 1 трлн рублей, 1 трлн 83 млрд рублей, то есть это 8,9% от федерального бюджета. И данные средства оставались до сегодняшнего дня фактически вне парламентского контроля. Между тем, здесь есть на что обратить внимание. Я просто хотел бы привести цифры. Мы посмотрели данные по исполнению Федеральной адресной инвестиционной программы, на 1 мая из этого 1 трлн рублей на строительство 1600 важнейших объектов, на которые мы изыскивали средства, когда принимали бюджет, были использованы 17,3%. Это означает только одно: большинство объектов еще даже не начинало строиться. А ведь это не только новые объекты, это и переходящие объекты, на которых из-за отсутствия средств работы были заморожены. И не случайно только на 1 января 2014 года почти половина общего объема инвестиционной программы 2013 года, 485 млрд рублей, это было незавершенное строительство, то есть половина средств в 2013 году – незавершенное строительство.
Сегодня мы видим, что каждый год размер средств, который идет на незавершенное строительство, увеличивается в год на 100 млрд рублей. Совершенно очевидно, что говорить об эффективности расходования средств просто не приходится. Когда мы говорим, скажем, о 2013 годе, - я сейчас специально не трогаю 2014 год, я об этом буду уже говорить на пленарном заседании, я хотел бы обратить внимание, что у нас сейчас 1600 объектов, а в 2013 году таких объектов было 897. То есть в два раза увеличилось количество объектов. Но, дело в том, что в 2013 году из этих объектов, которые должны быть построены, построено было только 58%. Вот где растет незавершенное строительство. И вот те поправки, которые будет сегодня принимать Государственная Дума, позволят поставить контроль за Федеральной адресной инвестиционной программой на момент принятия закона о бюджете. То есть, все данные по Федеральной адресной инвестиционной программе будут вноситься Правительством вместе с законом о бюджете. И Дума сможет проверить, есть ли действительно по каждому объекту необходимая документация, потому что мы прекрасно знаем, что основная причина, по которой объекты не начинают строиться – это отсутствие проектно-сметной документации. Должна быть, а ее нет. Конечно, можно было бы говорить сейчас о том, а почему объекты получают бюджетное финансирование, не имея проектно-сметной документации, но я думаю, что это тема дальнейшего разговора. А сейчас главное – решить вопрос не о том, кто виноват, а что делать. И вот что делать – мы ставим эту важнейшую тему под парламентский контроль.
Второй вопрос, который будет сегодня также решен – это тоже связано с поправками в закон о парламентском контроле и в Бюджетный кодекс, это, по существу, средства, которые идут на исполнение полномочий.
Мы помним с вами разделение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнем. То, что поделили - правильно. Нельзя было допустить, не устаю это повторять, когда за одно и то же отвечали все три уровня власти. А раз отвечают три уровня, значит, не отвечает никто. Но, к сожалению, картины о том, насколько эти полномочия обеспечены финансово, Государственная Дума не имела никогда. Парламент просто не мог это проконтролировать.
Мы знаем прекрасно задолженность регионов. Мы знаем прекрасно то, что и регионы, и муниципалитеты говорят о том, что у них нет средств на выполнение их полномочий. Но сколько не хватает и реально ли не хватает – в ответ мы слышим от Министерства финансов, что средств хватает, консолидированные бюджеты субъектов профицитны, никаких проблем нет, а если надо, мы им поможем.
Так вот, в данном случае, вносится всего одна небольшая техническая поправка, но она обязывает Правительство вместе с представлением бюджета представить как перечень полномочий, так и стоимость каждого отдельного полномочия. Таким образом, парламент и самостоятельно, и при помощи Счетной палаты получает возможность проверить правильность этих расчетов, которые осуществляются по методикам Министерства финансов, и, с другой стороны, оценить, все ли необходимые средства выделены из бюджета на выполнение этих полномочий.
Это очень важно не для федерального бюджета, потому что это средства, которые идут на полномочия, на обязательства государства всех трех уровней власти перед гражданами. И если у нас не будет реальной картины, то мы просто не сможем точно сказать, есть ли финансовое обеспечение выполнения обязательств перед гражданами. А именно эта задача поставлена Председателем Правительства перед всеми министерствами и ведомствами, а главное, что эта задача была поставлена Президентом страны перед всеми органами власти.
Мы очень часто говорим о том, что есть одно безусловное обязательство, которое государство будет выполнять всегда – это социальные обязательства государства перед гражданами. Сегодня мы создаем механизм, который позволяет действенно контролировать безусловное и точное выполнение государством обязательств перед гражданами.
Мне кажется, та работа, которая была проведена в Государственной Думе за эти три с половиной года, которая была достаточно сложной, но проходила достаточно спокойно, без скандалов, без каких-то других эксцессов, она подходит к концу. Это не значит, что все проблемы решены, просто сегодня парламент получает уже все необходимые инструменты, которые позволят ему эффективно осуществлять свои контрольные функции.
Еще раз хочу напомнить, по Конституции РФ Правительство формирует и исполняет бюджет, а вот рассматривает его, принимает или отклоняет, и контролирует исполнение парламент, включая органы парламентского контроля и Счетную палату.
Мы получаем важнейший инструмент. Я надеюсь, что сегодня эти документы будут приняты в первом чтении. Хотя сразу хочу сказать, что у нас есть достаточно серьезные предложения, как дополнить эти проекты во втором чтении.
- Сегодня в Государственной Думе рассматривается три очень важных закона. Это поправки в закон о федеральном бюджете 2015 года, поправки в закон о парламентском контроле и поправки в Бюджетный кодекс.
Неслучайно все эти три вопроса поставлены вместе и будут рассматриваться один за другим. Потому что на самом деле все они представляют собой единую проблему и единый вопрос и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Неслучайно они стоят сегодня первыми в списке рассматриваемых законов, потому что данные законы чрезвычайно важны. И я попробую объяснить почему.
Два закона о парламентском контроле и поправки в Бюджетный кодекс в значительной степени завершают ту работу, которую Государственная Дума начала три с половиной года назад, по возвращению парламенту тех полномочий в бюджетном процессе, в налоговых правоотношениях, которые у него были, и полномочий, которых парламент был фактически лишен, лишившись возможности реально контролировать бюджет.
Поправки в бюджет являются лучшей иллюстрацией того, что парламентский контроль начинает действовать. Они не носят никакого революционного характера. Речь идет просто о перераспределении средств с одних целей на другие. Приведу лишь несколько примеров.
Скажем, поставлена задача Президентом страны, что до конца этого года космодром Восточный должен быть готов к запускам ракет. Дополнительные 20 млрд рублей выделяются для того, чтобы важнейшая стратегическая задача была решена. Я сейчас специально не останавливаюсь на вопросе о том, куда делись те средства, которые выделялись ранее, об этом я буду говорить применительно к другим законам.
Важнейшая задача - развитие самолетостроения. 30 млрд рублей выделяется на закупку самолетов «Сухой Суперджет». Причем не покупка, а лизинговая схема для того, чтобы наши авиакомпании приобретали наши отечественные самолеты. Конкурентоспособный отечественный самолет создан, и сегодня мы заинтересованы в том, чтобы наши авиакомпании использовали продукцию, производимую в нашей стране.
Можно говорить об 1 млрд рублей, который идет на субсидии предприятиям оборонно-промышленного комплекса или субсидии стратегическим организациям, которые находятся в тяжелой финансовой ситуации.
Но я повторяю, это, с точки зрения, обычно рассматриваемых бюджетных вопросов в Государственной Думе, строго говоря, при всей их значимости вопросы достаточно мелкие. Мы знаем прекрасно, что ранее, когда изменения касались менее 10% средств всего бюджета, изменения просто не вносились. Они осуществлялись бюджетной росписью по решению Правительства, а фактически решением Министерства финансов.
На самом деле, те поправки, которые уже были внесены в законодательство ранее, позволили решить вопрос о том, что любые изменения в бюджет теперь в обязательном порядке проходят через парламент. То есть, (установлена) функция парламентского контроля, которая позволяет нам оценить, как тратятся бюджетные средства, эффективность их использования и правильность решения о перераспределении этих средств.
Поэтому закон об изменении бюджета, на мой взгляд, в первую очередь важен именно потому, что позволяет парламенту в текущем режиме осуществлять реальный парламентский контроль. Поскольку, в соответствии с законом, представляя поправки в бюджет, Правительство обязано представить информацию об исполнении бюджета на момент внесения изменений. Таким образом, мы получаем возможность контролировать, как происходит исполнение бюджета и другие вопросы, связанные с бюджетом и налогами.
Два других вопроса, на мой взгляд, еще более важны. Почему? Потому что закон о парламентском контроле и соответствующие ему поправки в Бюджетный кодекс решают две важнейшие проблемы, которые нам не удалось за эти три с половиной года вернуть.
Сейчас мы завершаем возвращение этих полномочий. В первую очередь это возвращение полномочий, связанных с Федеральной адресной инвестиционной программой. Конечно, для большинства людей слова «Федеральная адресная инвестиционная программа» не означают ровным счетом ничего. Но мы с вами должны понимать, что это средства федерального бюджета, на которые строятся объекты по всей стране. Чтобы было понятно, приведу цифры. На 2015 год это 1600 объектов, строительство которых осуществляется за счет федерального бюджета, и это более 1 трлн рублей, 1 трлн 83 млрд рублей, то есть это 8,9% от федерального бюджета. И данные средства оставались до сегодняшнего дня фактически вне парламентского контроля. Между тем, здесь есть на что обратить внимание. Я просто хотел бы привести цифры. Мы посмотрели данные по исполнению Федеральной адресной инвестиционной программы, на 1 мая из этого 1 трлн рублей на строительство 1600 важнейших объектов, на которые мы изыскивали средства, когда принимали бюджет, были использованы 17,3%. Это означает только одно: большинство объектов еще даже не начинало строиться. А ведь это не только новые объекты, это и переходящие объекты, на которых из-за отсутствия средств работы были заморожены. И не случайно только на 1 января 2014 года почти половина общего объема инвестиционной программы 2013 года, 485 млрд рублей, это было незавершенное строительство, то есть половина средств в 2013 году – незавершенное строительство.
Сегодня мы видим, что каждый год размер средств, который идет на незавершенное строительство, увеличивается в год на 100 млрд рублей. Совершенно очевидно, что говорить об эффективности расходования средств просто не приходится. Когда мы говорим, скажем, о 2013 годе, - я сейчас специально не трогаю 2014 год, я об этом буду уже говорить на пленарном заседании, я хотел бы обратить внимание, что у нас сейчас 1600 объектов, а в 2013 году таких объектов было 897. То есть в два раза увеличилось количество объектов. Но, дело в том, что в 2013 году из этих объектов, которые должны быть построены, построено было только 58%. Вот где растет незавершенное строительство. И вот те поправки, которые будет сегодня принимать Государственная Дума, позволят поставить контроль за Федеральной адресной инвестиционной программой на момент принятия закона о бюджете. То есть, все данные по Федеральной адресной инвестиционной программе будут вноситься Правительством вместе с законом о бюджете. И Дума сможет проверить, есть ли действительно по каждому объекту необходимая документация, потому что мы прекрасно знаем, что основная причина, по которой объекты не начинают строиться – это отсутствие проектно-сметной документации. Должна быть, а ее нет. Конечно, можно было бы говорить сейчас о том, а почему объекты получают бюджетное финансирование, не имея проектно-сметной документации, но я думаю, что это тема дальнейшего разговора. А сейчас главное – решить вопрос не о том, кто виноват, а что делать. И вот что делать – мы ставим эту важнейшую тему под парламентский контроль.
Второй вопрос, который будет сегодня также решен – это тоже связано с поправками в закон о парламентском контроле и в Бюджетный кодекс, это, по существу, средства, которые идут на исполнение полномочий.
Мы помним с вами разделение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнем. То, что поделили - правильно. Нельзя было допустить, не устаю это повторять, когда за одно и то же отвечали все три уровня власти. А раз отвечают три уровня, значит, не отвечает никто. Но, к сожалению, картины о том, насколько эти полномочия обеспечены финансово, Государственная Дума не имела никогда. Парламент просто не мог это проконтролировать.
Мы знаем прекрасно задолженность регионов. Мы знаем прекрасно то, что и регионы, и муниципалитеты говорят о том, что у них нет средств на выполнение их полномочий. Но сколько не хватает и реально ли не хватает – в ответ мы слышим от Министерства финансов, что средств хватает, консолидированные бюджеты субъектов профицитны, никаких проблем нет, а если надо, мы им поможем.
Так вот, в данном случае, вносится всего одна небольшая техническая поправка, но она обязывает Правительство вместе с представлением бюджета представить как перечень полномочий, так и стоимость каждого отдельного полномочия. Таким образом, парламент и самостоятельно, и при помощи Счетной палаты получает возможность проверить правильность этих расчетов, которые осуществляются по методикам Министерства финансов, и, с другой стороны, оценить, все ли необходимые средства выделены из бюджета на выполнение этих полномочий.
Это очень важно не для федерального бюджета, потому что это средства, которые идут на полномочия, на обязательства государства всех трех уровней власти перед гражданами. И если у нас не будет реальной картины, то мы просто не сможем точно сказать, есть ли финансовое обеспечение выполнения обязательств перед гражданами. А именно эта задача поставлена Председателем Правительства перед всеми министерствами и ведомствами, а главное, что эта задача была поставлена Президентом страны перед всеми органами власти.
Мы очень часто говорим о том, что есть одно безусловное обязательство, которое государство будет выполнять всегда – это социальные обязательства государства перед гражданами. Сегодня мы создаем механизм, который позволяет действенно контролировать безусловное и точное выполнение государством обязательств перед гражданами.
Мне кажется, та работа, которая была проведена в Государственной Думе за эти три с половиной года, которая была достаточно сложной, но проходила достаточно спокойно, без скандалов, без каких-то других эксцессов, она подходит к концу. Это не значит, что все проблемы решены, просто сегодня парламент получает уже все необходимые инструменты, которые позволят ему эффективно осуществлять свои контрольные функции.
Еще раз хочу напомнить, по Конституции РФ Правительство формирует и исполняет бюджет, а вот рассматривает его, принимает или отклоняет, и контролирует исполнение парламент, включая органы парламентского контроля и Счетную палату.
Мы получаем важнейший инструмент. Я надеюсь, что сегодня эти документы будут приняты в первом чтении. Хотя сразу хочу сказать, что у нас есть достаточно серьезные предложения, как дополнить эти проекты во втором чтении.