Депутаты актуализируют необходимость изменения законодательства для привлечения инвесторов к реконструкции объектов культурного наследия
Участники парламентских слушаний «Перспективы и возможности использования механизма государственно-частного партнерства для целей сохранения и воссоздания объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» во вторник, 20 июня, обсудили актуальные вопросы разработки оптимальных моделей ГЧП, позволяющих в наибольшей степени реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы при сохранении интересов государства в отношении таких объектов, а также соответствие действующего законодательства ожиданиям инвесторов и готовность государства к внесению в него изменений.
Сегодня в Российской Федерации насчитывается порядка 160 тысяч объектов культурного наследия (ОКН). Из них более 84 тысяч составляют памятники истории и культуры федерального значения, остальные - регионального и местного (муниципального) значения). Лишь в отношении 15 % от общего числа учтенных объектов можно утверждать, что они находятся в удовлетворительном состоянии. Реальная потребность в капиталовложениях оценивается в 400-500 млрд. рублей, что более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные федеральным бюджетом.
Председатель комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев констатировал, что, «к сожалению, действующее законодательство в сфере сохранения ОКН недостаточно стимулирует инвесторов».
«Мы должны найти способы его изменить, но у нас пока отсутствует четкая позиция в отношении условий привлечения частного капитала к реконструкции и эксплуатации ОКН. Помимо этого, нам необходимо определиться с тем, какие объекты культурного наследия мы готовы передавать в частную собственность, менять их целевое назначение, а какие из них навсегда останутся в собственности государства. Необходимо также создать реестр и поставить на кадастровый учет все ОКН, включая земельные участки и прилегающие к ним охранные зоны. И, конечно, мы должны гарантировать имущественные права инвесторам, без чего невозможно никакое партнерство. Словом, работа предстоит большая, и к решению проблемы нужен комплексный подход. Мы не сможем обойтись без участия профильных комитетов ГД», - заявил он.
Заместитель Председателя комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Юрий Петров считает, что «сегодняшняя ситуация в сфере сохранения ОКН характеризуется высокой степенью государственного регулирования и недостатком бюджетного финансирования». «При этом государство вкладывает очень серьезные инвестиции в указанную сферу, однако выделяемых бюджетных средств явно недостаточно и необходимо изыскивать дополнительные источники финансирования, которое может предоставить только рыночный сектор экономики», - заметил он.
Государственно-частное партнерство является одним из эффективных механизмов привлечения частных инвестиций в отрасль, а также очень перспективным и привлекательным инструментом для целей воссоздания, реставрации, эксплуатации и сохранения ОКН, поскольку оно предоставляет государству возможность оптимизации единовременных бюджетных затрат, разнесения их во времени с привязкой к достижению конкретного результата, а главное, позволяет разделить ответственность за конечный итог реализации проекта с частным партнером, делая его заинтересованным в достижении наивысших показателей качества, эффективности и надежности.
Не случайно в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года активизация использования механизмов ГЧП для содействия развитию культурно-познавательного туризма и обеспечения комплексного подхода к сохранению историко-культурного наследия страны определена в качестве основного направления модернизации российской экономики.
Казалось, что одной из перспективных форм ГЧП в рассматриваемой сфере должны стать концессионные соглашения, рассчитанные на длительный срок реализации, когда объект сохраняется в государственной собственности на протяжении всего периода работы соглашения. Однако, как показала практика, концессионные соглашения, с успехом применяемые для возведения объектов транспортной инфраструктуры, не получили столь широкого распространения в сфере сохранении и воссоздании ОКН.
Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставило дополнительные возможности по использованию механизма ГЧП для целей сохранения и воссоздания ОКН, поскольку у инвестора появилась возможность возникновения права частной собственности на объект соглашения, стало возможным разделять техническую и функциональную составляющие эксплуатации объекта, в которых бизнес реконструирует объект и обеспечивает его должное техническое содержание, а непосредственно сами услуги на объекте по-прежнему оказываются государством. Однако по прошествии полутора лет работы закона количество заключенных соглашений о ГЧП в отношении ОКН сильно не увеличилось.
Ситуация осложняется непрекращающейся дискуссией между органами государственной власти, общественными организациями культуры, представителями научного, экспертного и бизнес-сообщества о возможных путях использования механизма ГЧП в отношении ОКН, ведь их охранный статус предполагает значительные ограничения не только в использовании, но и в подходе к воссозданию.
Вместе с тем, несмотря на упомянутые трудности, в настоящее время в сфере сохранения, воссоздания и использования ОКН активно практикуется заключение, по сути, представляющими собой ГЧП, арендных договоров с инвестиционными условиями, которые условно можно разделить на пять основных видов проектов. Они отличаются уровнем культурно-исторической ценности объектов, степенью заинтересованности государства в частных инвестициях в объект и готовностью государства к вовлечению бизнеса в дальнейшую эксплуатацию или даже к передаче объекта в собственность инвестора.
В этой связи участники парламентских слушаний рекомендовали Государственной Думе рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в 115-ФЗ «О концессиях» и в 224-ФЗ «О ГЧП» в части установления особенностей подготовки проектов ГЧП в отношении ОКН, в частности, порядка и критериев оценки пригодности объектов культурного наследия для вхождения в проекты ГЧП.
Кроме того, рекомендовано рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство, упрощающие вовлечение в хозяйственный оборот ОКН, предусматривающие механизм защиты имущественных интересов и гарантии возврата вложенных частным инвестором средств и т.д.
Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано активизировать работу по завершению формирования ОКН в качестве объектов гражданских правоотношений; оформлении прав собственности публично-правовых образований на ОКН и постановки их на учет в реестре, разграничения и кадастрирования земельных участков и внесения сведений о границах территорий ОКН и их охранных зон в Единый кадастр недвижимого имущества; актуализации Единого государственного реестра ОКН в части уточнения его объектного и имущественного состава.
Помимо этого – рассмотреть возможность внесения корректив в государственную политику в области охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия в направлении смещения ее акцента на обеспечение притока частных инвестиций и создание условий, при которых такие инвестиции будут направляться в сферу охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия.
Также депутаты считают необходимым разработать единую стратегию привлечения частных инвестиций в сферу сохранения ОКН, сформировать комиссии по проведению проверки каждого ОКН на предмет его пригодности для проектов ГЧП, утвердить их состав и порядок работы, разработать критерии пригодности ОКН к проектам ГЧП, создать реестр ОКН, пригодных для проектов ГЧП и разместить сведения о таких объектах на соответствующих информационных порталах органов публичной власти.
Сегодня в Российской Федерации насчитывается порядка 160 тысяч объектов культурного наследия (ОКН). Из них более 84 тысяч составляют памятники истории и культуры федерального значения, остальные - регионального и местного (муниципального) значения). Лишь в отношении 15 % от общего числа учтенных объектов можно утверждать, что они находятся в удовлетворительном состоянии. Реальная потребность в капиталовложениях оценивается в 400-500 млрд. рублей, что более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные федеральным бюджетом.
Председатель комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев констатировал, что, «к сожалению, действующее законодательство в сфере сохранения ОКН недостаточно стимулирует инвесторов».
«Мы должны найти способы его изменить, но у нас пока отсутствует четкая позиция в отношении условий привлечения частного капитала к реконструкции и эксплуатации ОКН. Помимо этого, нам необходимо определиться с тем, какие объекты культурного наследия мы готовы передавать в частную собственность, менять их целевое назначение, а какие из них навсегда останутся в собственности государства. Необходимо также создать реестр и поставить на кадастровый учет все ОКН, включая земельные участки и прилегающие к ним охранные зоны. И, конечно, мы должны гарантировать имущественные права инвесторам, без чего невозможно никакое партнерство. Словом, работа предстоит большая, и к решению проблемы нужен комплексный подход. Мы не сможем обойтись без участия профильных комитетов ГД», - заявил он.
Заместитель Председателя комитета ГД по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Юрий Петров считает, что «сегодняшняя ситуация в сфере сохранения ОКН характеризуется высокой степенью государственного регулирования и недостатком бюджетного финансирования». «При этом государство вкладывает очень серьезные инвестиции в указанную сферу, однако выделяемых бюджетных средств явно недостаточно и необходимо изыскивать дополнительные источники финансирования, которое может предоставить только рыночный сектор экономики», - заметил он.
Государственно-частное партнерство является одним из эффективных механизмов привлечения частных инвестиций в отрасль, а также очень перспективным и привлекательным инструментом для целей воссоздания, реставрации, эксплуатации и сохранения ОКН, поскольку оно предоставляет государству возможность оптимизации единовременных бюджетных затрат, разнесения их во времени с привязкой к достижению конкретного результата, а главное, позволяет разделить ответственность за конечный итог реализации проекта с частным партнером, делая его заинтересованным в достижении наивысших показателей качества, эффективности и надежности.
Не случайно в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года активизация использования механизмов ГЧП для содействия развитию культурно-познавательного туризма и обеспечения комплексного подхода к сохранению историко-культурного наследия страны определена в качестве основного направления модернизации российской экономики.
Казалось, что одной из перспективных форм ГЧП в рассматриваемой сфере должны стать концессионные соглашения, рассчитанные на длительный срок реализации, когда объект сохраняется в государственной собственности на протяжении всего периода работы соглашения. Однако, как показала практика, концессионные соглашения, с успехом применяемые для возведения объектов транспортной инфраструктуры, не получили столь широкого распространения в сфере сохранении и воссоздании ОКН.
Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставило дополнительные возможности по использованию механизма ГЧП для целей сохранения и воссоздания ОКН, поскольку у инвестора появилась возможность возникновения права частной собственности на объект соглашения, стало возможным разделять техническую и функциональную составляющие эксплуатации объекта, в которых бизнес реконструирует объект и обеспечивает его должное техническое содержание, а непосредственно сами услуги на объекте по-прежнему оказываются государством. Однако по прошествии полутора лет работы закона количество заключенных соглашений о ГЧП в отношении ОКН сильно не увеличилось.
Ситуация осложняется непрекращающейся дискуссией между органами государственной власти, общественными организациями культуры, представителями научного, экспертного и бизнес-сообщества о возможных путях использования механизма ГЧП в отношении ОКН, ведь их охранный статус предполагает значительные ограничения не только в использовании, но и в подходе к воссозданию.
Вместе с тем, несмотря на упомянутые трудности, в настоящее время в сфере сохранения, воссоздания и использования ОКН активно практикуется заключение, по сути, представляющими собой ГЧП, арендных договоров с инвестиционными условиями, которые условно можно разделить на пять основных видов проектов. Они отличаются уровнем культурно-исторической ценности объектов, степенью заинтересованности государства в частных инвестициях в объект и готовностью государства к вовлечению бизнеса в дальнейшую эксплуатацию или даже к передаче объекта в собственность инвестора.
В этой связи участники парламентских слушаний рекомендовали Государственной Думе рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в 115-ФЗ «О концессиях» и в 224-ФЗ «О ГЧП» в части установления особенностей подготовки проектов ГЧП в отношении ОКН, в частности, порядка и критериев оценки пригодности объектов культурного наследия для вхождения в проекты ГЧП.
Кроме того, рекомендовано рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство, упрощающие вовлечение в хозяйственный оборот ОКН, предусматривающие механизм защиты имущественных интересов и гарантии возврата вложенных частным инвестором средств и т.д.
Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано активизировать работу по завершению формирования ОКН в качестве объектов гражданских правоотношений; оформлении прав собственности публично-правовых образований на ОКН и постановки их на учет в реестре, разграничения и кадастрирования земельных участков и внесения сведений о границах территорий ОКН и их охранных зон в Единый кадастр недвижимого имущества; актуализации Единого государственного реестра ОКН в части уточнения его объектного и имущественного состава.
Помимо этого – рассмотреть возможность внесения корректив в государственную политику в области охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия в направлении смещения ее акцента на обеспечение притока частных инвестиций и создание условий, при которых такие инвестиции будут направляться в сферу охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия.
Также депутаты считают необходимым разработать единую стратегию привлечения частных инвестиций в сферу сохранения ОКН, сформировать комиссии по проведению проверки каждого ОКН на предмет его пригодности для проектов ГЧП, утвердить их состав и порядок работы, разработать критерии пригодности ОКН к проектам ГЧП, создать реестр ОКН, пригодных для проектов ГЧП и разместить сведения о таких объектах на соответствующих информационных порталах органов публичной власти.