Пояснительная записка к проекту федерального закона №187513-4 "О недрах"
В настоящее время отношения в сфере рационального использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации "О недрах" 1992 года и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. За время, прошедшее с даты его введения в действие, накоплен определенный опыт правоприменительной практики реализации указанного закона, проявились его достоинства и недостатки. За время действия Закона Российской Федерации "О недрах" в него вносились многочисленные изменения и дополнения, в связи с чем в значительной мере видоизменились структура и концепция закона.
Основными недостатками действующего Закона Российской Федерации "О недрах" являются: ориентация закона преимущественно на административное право, отсутствие норм, позволяющих внедрять договорные отношения в систему недропользования; отсутствие четких требований к содержанию условий пользования участками недр в зависимости от видов пользования этими участками, отсутствие четкой процедуры подготовки и согласования лицензий на право пользования недрами, порядка внесения изменений и дополнений в лицензии; отсутствие норм, определяющих порядок ввода месторождений полезных ископаемых в разработку, а также подготовки, согласования и утверждения технической (технологической) проектной документации по работам, связанным с пользованием недрами; неточность норм, определяющих порядок досрочного прекращения права пользования недрами, привлечения к ответственности лиц, нарушающих законодательство о недрах; недостаточное правовое регулирование вопросов рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды при пользовании участками недр.
Предлагаемый законопроект, содержащий основные положения действующего законодательства Российской Федерации о недрах, упорядочивает, развивает и совершенствует их. Предложенные в проекте направления реформирования государственного управления фондом недр на территории Российской Федерации, включая континентальный шельф и морское дно исключительной экономической зоны, направлены на совершенствование юридических механизмов принятия управленческих решений на всех уровнях исполнительной власти и учитывают нормы действующего законодательства в сфере недропользования, показавшие свою эффективность на практике.
Концепция законопроекта заключается в создании условий для привлечения в сферу недропользования частных инвестиций, в том числе иностранных, на основе строгой регламентации осуществления деятельности в указанной сфере и соблюдения интересов государства и недропользователя. Законопроектом предусматривается переход на гражданско-правовые отношения в недропользовании, при этом сохраняются в полном объеме все права пользования участками недр, возникшие до вступления в силу закона и осуществляющиеся в соответствии с лицензиями на пользование недрами. Предлагаемые существенное упрощение и публичность процедуры получения в пользование участка недр должны послужить дополнительным стимулом для более активного привлечения отечественных организаций в освоение недр страны.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения в сфере использования недр и их охраны, а также использования торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Субъектами регулируемых проектом отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, граждане и юридические лица.
Законопроект направлен на реализацию статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Установление законопроектом федеральной собственности на недра и находящихся в них полезных ископаемых позволит государству обеспечить эффективное управление ресурсами недр в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы. При этом установление порядка предоставления в пользование участков недр местного значения и непосредственно предоставление в пользование таких участков предлагается отнести к ведению субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения преимущественного права пользования недрами для российских организаций законопроектом предусматривается ограничение прав пользования недрами, связанные с обязательной государственной регистрацией недропользователей в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также ограничения по участию в аукционах юридических лиц, созданных с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц - по отдельным месторождениям полезных ископаемых.
Законопроектом предлагается предоставлять право пользования участками недр на основе аукционов, за исключением отдельных видов пользования недр, права на которые предоставляются без проведения аукциона на основании решения уполномоченных органов власти. Безаукционное предоставление прав пользования участками недр в отношении отдельных видов пользования участками связано с тем, что эти виды деятельности, как правило, не носят коммерческий характер.
Предлагаемое законопроектом упрощение оборота прав пользования участками недр и введение механизма залога права пользования участками недр служит целям формирования рынка прав пользования недрами, а также предоставления пользователям недр возможности привлекать инвестиции для освоения и разработки месторождений полезных ископаемых под залог полученного права.
Регулирование законопроектом отношений по обращению геологической и иной информации о недрах позволит обеспечить функционирование рынка геологической информации. Защита прав собственника данной информации создаст дополнительные условия для привлечения частных инвестиций в проведение геологоразведочных работ.
Привлечению инвестиций в сферу геологического изучения недр будет способствовать установление законопроектом системы приоритетов для недропользователей, открывших в процессе поиска и оценки месторождения полезных ископаемых. Предлагается предусмотреть обязанность государства заключить договор пользования участками недр с лицами, открывшими месторождение полезных ископаемых, для разведки и добычи полезных ископаемых из этого месторождения, а также взимать с таких пользователей недр минимальные разовые платежи после достижения недропользователем проектной мощности добычи полезных ископаемых.
В законопроекте актуализированы требования по рациональному и безопасному использованию и охране недр, а также уточнена система взимания налогов и платежей при пользовании недрами.
Законопроектом закрепляются положения федеральных законов, касающиеся разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Положения законопроекта создают условия для обеспечения ускоренного воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, предусматривают детальную регламентацию всех прав и обязанностей государства и недропользователя, большую стабильность условий недропользования для инвестора, возможности для более широкого привлечения иностранных инвестиций, досрочное прекращение права пользования недрами только по решению судебных органов, введение гражданско-правовых механизмов обеспечения выполнения договорных обязательств.
В законопроекте устранены утратившие практическую значимость нормы, в том числе декларативные, дублирующие и отсылочные, реализованы современные подходы государственного управления фондом недр на территории страны, что позволит повысить эффективность недропользования в Российской Федерации.
После принятия закона прогнозируются положительные эффекты для экономического и социального развития Российской Федерации в виде дополнительного дохода государства, расширения рынка труда.
Увеличение вовлекаемых в оборот ресурсов месторождений полезных ископаемых позволит стимулировать дальнейшее развитие градообразующих объектов и их инфраструктуры, сокращение перемещений рабочей силы, возвращение части закрытых (законсервированных) объектов в хозяйственный оборот.