О замене льгот на меры социальной поддержки граждан путем введения ежемесячных денежных выплат

СПРАВКА

по проекту внесенного Правительством РФ федерального закона

№ 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Цель законопроекта –приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ с соответствующим разграничением их бюджетных обязательств. В связи с этим вносятся изменения в 155 законодательных актов и признаются утратившими силу 41 законодательный акт.

Принятие закона позволит с 1 января 2005 года ввести в действие законодательную базу для формирования новой системы межбюджетных отношений, добиться сбалансированного функционирования бюджетов всех уровней.

Главный вопрос - замена существующих льгот, большая часть которых не обеспечена финансированием, на меры социальной адресной поддержки граждан путем введения ежемесячных денежных выплат.

Необходимость этой меры обусловлена следующими объективными причинами:

а) большинство из установленных в начале 90-х годов льгот носили вынужденный характер, что объяснялось дефицитом бюджетов всех уровней в те годы: государство не справлялось со своими обязательствами (длительные задержки и невыплаты заработной платы, пенсий, пособий) и было вынуждено перейти к предоставлению многочисленных натуральных льгот.

Основной недостаток существующей системы льгот - ее несправедливость. Так, девять из десяти льготников не имеют возможность получать санаторно-курортное лечение, 70 % не пользуются льготами на городском транспорте. Особенно это касается сельских жителей. В результате одна часть льготных категорий граждан, главным образом проживающих в крупных городах, получает весь спектр льгот, другая же - не пользуется ими вовсе.

Сегодня, в условиях укрепления российской экономики, появилась реальная возможность обеспечить льготные категории денежными средствами, с тем, чтобы позволить каждому конкретному человеку получить то, что ему нужно, в гораздо более полном объеме;

б) в настоящее время расходные обязательства консолидированного бюджета оцениваются в 6,5-7 трлн. рублей, тогда как объем возможностей всей бюджетной системы страны оценивается в 4,5 трлн. рублей. Разница между этими показателями (около 2,5 трлн. рублей) - финансово необеспеченные обязательства бюджетов всех уровней, исполнение которых ежегодно приостанавливалось законом о федеральном бюджете на очередной год.

Эта практика должна быть прекращена, так как согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П, закон о федеральном бюджете не отменяет каких-либо прав и финансовых обязательств, поэтому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы РФ, и тем более - лишать их юридической силы. Это означает, что у государства больше нет ресурса приостанавливать действие отдельных законодательных актов, не обеспеченных финансовым наполнением;

в) в рамках федеративной реформы происходит разграничение властных полномочий и их финансового обеспечения. Впервые на региональный уровень передаются 47 полномочий и делегируются - 20, причем не декларативно, а с наделением регионов соответствующими налоговыми доходами, которые будут определены изменениями и дополнениями к Бюджетному и Налоговому кодексам РФ (соответствующие законопроекты приняты в первом чтении, их принятие во втором и третьем чтениях предусматривается до конца весенней сессии Государственной Думы).

При подготовке данного законопроекта проблема справедливого соотношения "натуральная льгота - денежная выплата" находилась под пристальным вниманием фракции «Единая Россия». При участии рабочей группы под руководством заместителя руководителя фракции В.М.Резника удалось в 2 - 4 раза (в зависимости от категории льготников) увеличить размер ежемесячных денежных выплат, по соглашению Правительства РФ с АО «Российские железные дороги» будет введен льготный проездной билет на транспорте пригородного сообщения стоимостью 40 рублей в месяц (эта сумма будет вычитаться из индивидуальной компенсационной выплаты), а также организовать другие меры социальной поддержки за счет предоставления льготным категориям граждан т.н. «социального пакета услуг», включая обеспечение их лекарственными средствами.

К числу льготных категорий, социальная поддержка которых будет осуществляться из средств федерального бюджета, дополнительно отнесены граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие Чернобыльской катастрофы и приравненные к ним категории, а также лица, награжденные знаком «Почетный донор России».

Так, если в первоначальном варианте законопроекта Правительство РФ предлагало ограничиться размером выплат от 250 до 900 рублей, то во внесенном проекте эти выплаты составляют от 500 до 3500 рублей (см. таблицу).

В отношении замены льгот военнослужащим и членам их семей.

Правительство РФ предлагает в качестве компенсационной выплаты повысить военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 70 до 120 % оклада по воинской должности. Одновременно отменяется их право на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (за исключением военнослужащих по призыву), получение продовольственного пайка или выплату денежной компенсации взамен него (кроме проходящих службу в районах Крайнего Севера и приравненных местностях), на бесплатное предоставление в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства и т.д., на освобождение от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц.

8 июня т.г. фракция на своем собрании провела предварительное обсуждение законопроекта, в котором приняли участие Министр здравоохранения и социального развития РФ М.Ю.Зурабов и заместитель Министра финансов РФ Т.А.Голикова. Было отмечено, что государство впервые берет на себя гарантии по финансовому обеспечению компенсационных выплат и обязуется ежегодно индексировать их вместе с пенсиями. Кроме этого – будет составлен реестр всех категорий льготников в целях учета личных предпочтений каждого ветерана и инвалида. Предусматривается сохранение в 2005 году действующих льгот по ЖКХ, расходы на которые из федерального бюджета предусматриваются в объеме 21 млрд. рублей.

По заявлению М.Ю. Зурабова работа по доведению гражданам основных положений законопроекта спланирована, в ближайшее время работники органов социальной защиты проведут его подробное разъяснение гражданам на местах.

Решение собрания фракции «Единая Россия» от 8 июня т.г.:

1. Согласиться с концепцией данного законопроекта.

2. Депутатам фракции продолжить работу над законопроектом в избирательных округах и представить свои замечания и предложения руководителям внутрифракционных групп.

3. Рассмотреть на собраниях внутрифракционных групп представленные замечания и предложения и направить их в рабочую группу по подготовке законопроектов по реформированию налоговой и пенсионной систем.

4. Поручить члену Президиума фракции В.М. Резнику обобщить представленные внутрифракционными группами материалы и доложить на Президиуме фракции 28 июня т.г. о результатах подготовки законопроекта к первому чтению.

28 июня т.г. законопроект рассмотрен на заседании Президиума фракции, в работе которого принял участие заместитель Председателя Правительства РФ А.Д.Жуков. Принято решение поддержать концепцию законопроекта в первом чтении.

Вместе с тем депутаты высказали ряд принципиальных положений для их учета ко второму чтению законопроекта:

· о сохранении в Трудовом кодексе РФ нормы, определяющей МРОТ как на федеральном, так и на региональном уровне (ранее предполагалось оставить МРОТ только применительно к оплате труда работников федеральных государственных учреждений). По итогам обсуждения представители Правительства РФ согласились с данным предложением. Подчеркнуто, что восстановление МРОТ будет не декларативным, а реальным, и ко второму чтению будут прописаны все необходимые для этого механизмы;

· о введении пакета социальных льгот (лекарственное обеспечение, проезд в железнодорожном транспорте и санаторно-курортное лечение) с четко прописанным механизмом его реализации (достигнута принципиальная договоренность). Общая стоимость услуг в рамках этого пакета - 440 рублей в месяц. Требование депутатов о его введении обусловлено многочисленными обращениями льготных категорий граждан на недостаточность сумм денежных выплат;

· об увеличении выплат для отдельных категорий граждан, в том числе Героев СССР, Героев РФ, граждан, награжденные орденом "Славы" трех степеней, Героев Социалистического Труда и детей-инвалидов. Правительство РФ выразило готовность провести работу по изысканию дополнительных средств и в этом случае поддержать предложение депутатов;

· оказания мер социальной поддержки труженикам тыла, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий за счет средств федерального бюджета (с 2005 г. за регионами планируется закрепить финансирование мер социальной поддержки для ветеранов труда , тружеников тыла и жертв политических репрессий) - в стадии рассмотрения.

Счетная палата Российской Федерации в своем заключении на законопроект от 21 июня 2004 г. отметила, что реформирование ныне действующей системы льгот, гарантий и компенсаций необходимо и актуально.

Действующая система льгот осуществляется в основном по четырем признакам: малоимущим слоям населения, профессиональным группам, лицам, имеющим заслуги перед Отечеством, и территориальному признаку. Потенциальный объем социальных льгот в 2004 году составляет 2,8 трлн. рублей. В то же время , по экспертным оценкам, уровень расходов на социальную политику в консолидированном бюджете РФ составляет около 500 млрд. рублей, что составляет около 15% денежных доходов населения.

Например, действующий закон «О ветеранах» устанавливает 40 категорий и подкатегорий ветеранов. Общая численность ветеранов на 1 января 2003 года составляла 24 млн. 370 тыс. человек. Расчетная потребность в финансировании их льгот – 189,2 млрд. рублей, в том числе по федеральным полномочиям – 64,8 млрд. рублей, по региональным – 124,4 млрд. рублей. Фактическое финансирование за 2003 год составило 7,4 млрд. рублей (11,4% от потребности) по федеральным и 46,6 млрд. рублей (37,5%) по региональным полномочиям.

В результате, имеют место значительные диспропорции предоставления льгот по категориям ветеранов и субъектам РФ. Так, продолжительность очередей на получение бесплатного автотранспорта составляет от 2,5 до 10 лет, до настоящего времени не решены проблемы с установкой квартирного телефона отдельным ветеранам Великой Отечественной войны, особенно из числа проживающих в сельской местности. Отмечено неравенство в оказываемых льготах по санаторно-курортному обслуживанию и компенсации за него (7% стоимости путевки). Имеет место просроченная кредиторская задолженность федерального бюджета за услуги операторов связи в объеме 4,3 млрд. рублей.

К недостаткам действующих законов следует отнести большое количество т.н. «спящих мандатов», которые фактически являются недействующими (разовые льготные кредиты на приобретение жилья, благоустройство садовых участков, организация подсобного или фермерского хозяйства и др.)

Предлагаемый Правительством РФ перевод части льгот в денежную форму на общую сумму 171,2 млрд. рублей из федерального бюджета в 2005 году или в 4 раза больше, чем финансируется в действующих условиях, позволит обеспечить их предоставление всем имеющим на них право, более точно проконтролировать расходы бюджетных средств.

Введение денежных выплат позволит упростить и сократить расходы по обслуживанию ветеранов и инвалидов льготами (например, только в Нижегородской области для обслуживания граждан, пострадавших от радиации, Управлением федерального казначейства области заключено 1010 контрактов с организациями, предоставляющими льготы). При этом предполагается сократить установленные, но не финансируемые в последние годы, расходные обязательства бюджетной системы страны на общую сумму около 1,69 трлн. рублей.

Одновременно Счетная палата РФ отмечает ряд недостатков законопроекта, которые можно устранить в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению, в том числе предлагаемые изменения произвести в форме новой редакции соответствующих статей.

Рассмотрение законопроекта Государственной Думой запланировано: в первом чтении 2 июля, во втором - 31 июля, в третьем - 3 августа т.г.

Аппарат фракции