Кидяев: Законопроект «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации» требует серьезной доработки
Завтра на пленарном заседании в Государственной Думе будет рассматриваться законопроект «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации», который подготовило Правительство Российской Федерации.
Его концепция направлена на создание правовой основы для привлечения частных инвестиций в российскую экономику и публичную инфраструктуру, определяет полномочия различных уровней власти в сфере ГЧП, регулирует ряд других основополагающих моментов, в частности правоотношений, возникающих в ходе заключения и реализации соглашений о ГЧП. Федеральное законодательное регламентирование данной сферы общественных отношений послужит повышению качества и обеспечению доступности предоставляемых населению услуг.
Вместе с тем, несмотря на хороший посыл, документ нельзя назвать в полной мере доработанным и сбалансированным. Он вызвал много существенных замечаний у Комитетов Государственной Думы, работающих с ним, в т.ч. у Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. О них рассказал председатель Комитета Виктор Кидяев:
«Мы дали положительное заключение на законопроект. Но, это можно сказать, «авансом»: при условии, что к рассмотрению его Государственной Думой во втором чтении в него будут внесены поправки, учитывающие наши замечания. Начнём с того, что в проекте недостаточно чётко определены основные цели осуществления государственно-частного партнёрства. С нашей т.з., формат ГЧП нужен для решения публичных задач путём объединения публичных и частных ресурсов: материальных, финансовых, организационных и других. Это нужно отразить в тексте.
Недостаточно чётко прописаны вопросы, касающиеся муниципального участия в процессе взаимодействия публичной сферы с частным сектором.
Прежде всего, нужно урегулировать такой момент. Согласно законопроекту, орган МСУ может выступать публичным партнёром, в нём определены полномочия муниципалитетов при реализации соглашений о ГЧП. Однако МСУ не входит в систему государственной власти. Поэтому в законопроекте нужно скорректировать формулировку и ввести понятие «муниципально-частное» партнёрство, отграничив его от понятия «государственно-частное» партнёрство. Следует, помимо этого, закрепить такое понятие, как «государственно-муниципально-частное партнёрство», для реализации многосубъектовых соглашений о партнёрстве между органами госвласти, МСУ и частным сектором. При исполнении таких соглашений каждый орган публичной власти должен действовать исключительно в пределах своей компетенции. Хотя, должен отметить, что в силу целевого характера задач в сфере ГЧП и разграничения компетенции между уровнями публичной власти, желательно, чтобы публичный партнёр был один.
Далее. В проекте прописано, что законодательство о ГЧП будет состоять из федеральных законов, федеральных подзаконных актов и законов субъектов РФ. Сюда же мы с депутатами нашего Комитета предлагаем включить муниципальные нормативно-правовые акты.
Вообще много неясностей в проекте с регулированием отдельных вопросов. Установлено, что соглашение о ГЧП представляет собой договор, состоящий в свою очередь из элементов различных гражданско-правовых договоров. И обозначено, что те аспекты, которые не прописаны в законопроекте о ГЧП в данной части, будут регулироваться соответственно гражданским законодательством о договорах, элементы которых содержатся в соглашении. Однако элементы каких договоров вообще могут быть включены в соглашение о ГЧП и какие конкретно правила гражданского законодательства должны к ним применяться – в законопроекте не сказано. Как конкретно будет регулироваться содержание такого «сложносоставного» договора – непонятно. Казалось бы – юридико-техническая деталь, но на практике такое упущение может вылиться в серьёзные конфликты сторон.
Открытым остаётся и вопрос участия кредиторов в сфере ГЧП. Для случаев, когда частный партнёр в силу финансовых проблем не может справиться со своими обязательствами, прописанными в соглашении, законопроект предусматривает возможность заключения трёхстороннего соглашения между публичным партнёром, частником и кредитором. Однако, на наш взгляд, суть осуществления ГЧП предполагает заключение только одного соглашения между публичной и частной сторонами. Соглашения между иными субъектами (например, между частным, публичным партнёром и кредиторами) не должны относиться к сфере действия государственно-частного и муниципально-частного партнёрства.
Не менее важный вопрос. Соглашения о ГЧП будут заключаться на основе конкурса. Наряду с этим, законопроектом предлагается исключить из сферы действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о ГЧП. Законопроектом также предлагается внести изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», согласно которым предусматривается не применять порядок заключения договоров по результатам торгов, предусматривающих переход прав владения или пользования в отношении публичного имущества, при заключении соглашений. Напомню, что в настоящее время порядок проведения торгов в данных сферах детально регулируется действующим федеральным законодательством. Поэтому нужно на федеральном уровне установить единообразные подходы к проведению конкурсов на право заключения соглашений о ГЧП и МЧП (по аналогии с торгами). Для этого важно установить общие принципиальные подходы и порядок применительно к организации и проведению конкурса. Это позволит избежать злоупотреблений в использовании публичного имущества и бюджетных средств. Не обязательно прописывать это всё в самом законопроекте о ГЧП: можно дать отсылку на необходимость регулирования этого вопроса в других нормативных правовых актах.
Несколько слов о полномочиях. В вопросах проведения конкурсных процедур на заключение соглашений они не урегулированы. К муниципальным полномочиям в сфере МЧП отнесено проведение конкурсных процедур. А каким нормативным актом и какого уровня публичной власти должен определяться порядок их проведения, в проекте не сказано.
Следующий вопрос – типы соглашений. Законодатели сделали очень важное дело, предусмотрев возможность заключать договора о ГЧП в иных формах, кроме концессионных соглашений. В законопроекте нужно прописать, какие именно соглашения, помимо концессионных, могут заключаться между сторонами ГЧП, т.к. в представленном варианте этот момент значится, как: «концессионные соглашения и иные формы, не запрещённые федеральным законодательством». Нужен исчерпывающий перечень форм.
Наконец, принципиальный вопрос – переход права собственности на объект, являющийся предметом соглашения о ГЧП, от одной стороны к другой. Законопроект такую процедуру предусматривает. Однако эта норма противоречит Гражданскому кодексу РФ. В нём чётко прописано, что передача государственного и муниципального имущества в собственность физических либо юридических лиц осуществляется только путём приватизации. Обращаемся теперь к Федеральному закону о приватизации. А там чётко очерчен круг способов, которыми данная процедура производится, и в этом перечне не значится такой способ, как соглашение о ГЧП.
Но даже не это самое главное: не противоречия в законодательстве, которые возникнут, если мы примем данный документ в его исходном варианте. ГЧП и МЧП нужны нам для решения публичных задач. А значит, использование публичного имущества в рамках упомянутого партнёрства должно носить целевой характер. Поэтому переход права собственности на имущественный объект соглашения от публичного партнёра к частному не должен быть предусмотрен в рамках ГЧП и МЧП. Это противоречит публичным интересам.
Законопроект очень актуален. Бюджетных средств не всегда хватает на финансирование всей публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, регионов и муниципалитетов. Теперь же авторы законодательной инициативы, устанавливая взаимные обязательства публичного и частного партнёров, предусматривают обязательное финансирование и техобслуживание объекта соглашения о ГЧП частным партнёром.
В действующем законодательстве не сформированы достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций. Нет возможности реализовывать проекты ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Мы можем использовать лишь ограниченное число моделей в данной сфере преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора. Теперь же, в случае принятия законопроекта с учётом его доработки Государственной Думой во втором чтении, появится возможность использовать различные формы участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта».