Кидяев: Разнобой в законодательстве может оставить без социального обслуживания целые регионы

У Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления существенные замечания к правительственному законопроекту «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». О них рассказал председатель Комитета Виктор Кидяев: 

«Законопроект «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», бесспорно, очень важен и своевременен. Одноимённый действующий Федеральный закон принимался в 1995 году. За это время произошли значительные изменения как в экономической, так и в социальной сфере. Изменились условия, в которых мы живём. Постоянно реформируется российское законодательство. Поэтому без базового законопроекта в сфере соцобслуживания нам не обойтись.

Вариант, разработанный Правительством РФ, поддержан нами на заседании Комитета «авансом»: при учёте всех наших замечаний и принятии рекомендуемых нами поправок. Вскоре мы представим их в виде таблицы.

Замечания, которые есть у нас к законопроекту, касаются, прежде всего, вопросов полномочий и обеспечивающих их реализацию финансов. 

Напомню, что ещё при принятии нашего базового Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия по соцобеспечению полностью «подняли» с муниципального на региональный уровень. На сегодняшний день они закреплены Федеральным законом №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». Финансирование осуществляется за счёт бюджетных средств субъектов РФ и федеральных субвенций. Уточню, что вопросы в сфере соцобслуживания являются вопросами совместного ведения Федерации и регионов.

Законопроект о соцобслуживании наделяет субъекты иными полномочиями в данной сфере, которые не согласуются с закреплённым в 184-м законе списком. Это вызывает множество проблем. Новые полномочия влекут новые расходные обязательства и, как следствие, выделение дополнительных денежных средств.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что если принимаемый закон предусматривает увеличение расходов публично-правовых образований, то должны быть прописаны нормы, определяющие источники и порядок их исполнения. Таких норм нет.

Из всего явствует, что теперь на практике все расходы должны будут нести только сами регионы из своих бюджетов. Федеральные трансферты не предусмотрены. Это заметно сократит финансовые потоки на соцобслуживание.

Если денежное обеспечение, конечно, вообще будет. Ситуация такова. Регионы составляют проекты своих бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, где подробно расписываются объёмы средств на исполнение всех региональных полномочий во всех сферах, исходя из обязательности финансирования тех полномочий, которые закреплены в 184-м законе. Исполнение полномочий, не закреплённых в нём, из региональных бюджетов по идее не должно финансироваться. Просто эти расходы даже нельзя в проекте бюджета предусмотреть.

Между тем в тексте проекта никаких указаний на внесение изменений в 184-й закон, дополняющих перечень полномочий новыми. Поэтому в законопроект необходимо, безусловно, внести поправки. Есть несколько вариантов его корректировки. Можно новые, предусмотренные обсуждаемым законопроектом полномочия инкорпорировать в список, закреплённый в 184-м Федеральном законе. Таким образом правовой пробел будет «закрыт».

Но это не облегчит дополнительную финансовую нагрузку на регионы. Просто привести в соответствие законодательство недостаточно – этим мы всего лишь обяжем регионы реализовывать новые полномочия. Но бюджет-то не увеличится. Финансы на эти полномочия не появятся. Откуда брать средства? Профицитных региональных бюджетов у нас в стране, как известно, мало.

Так как у субъектов Российской Федерации появляются новые полномочия по вопросам соцобслуживания без финансовых источников на их исполнение, не были ликвидированы прежние полномочия, а бюджеты никоим образом не увеличились, то по справедливости нужно принять одно из двух решений. Либо предусмотреть федеральное софинансирование в виде дотаций. Либо – централизацию каких-то полномочий. Я склоняюсь в пользу второго варианта: какую-то часть полномочий поднять на федеральный уровень и обеспечивать из бюджета РФ.

Впоследствии, т.к. полномочия в соцсфере в организационном отношении всё же лучше исполняются на региональном, более близком к гражданам уровне, эти «укрупнённые» полномочия Федерация могла бы делегировать регионам. Но тогда эти отдельные госполномочия передавались бы уже только и исключительно с деньгами на их реализацию.

Есть у нас замечания к законопроекту и в части «социальной поддержки». Вообще, должен отметить, «социальная поддержка» не входит в понятие «социальное обслуживание», а скорее оба эти термина входят в более широкое понятие «социальное обеспечение». Не буду вдаваться в тонкости, но для понимания: соцобслуживание подразумевает в большей степени коммуникативно-психологическую помощь гражданам, тогда как соцподдержка – материально-финансовая категория (пособия, льготы, допвыплаты, и т.д.). Контингент у них тоже разный. Поэтому вопросы соцподдержки не должны являться предметом регулирования закона о соцобслуживании.

Вместе с тем этот термин упомянут в тексте законопроекта. Однако его определения в законопроекте не дано. Нет его и в действующих законах. И когда необходимо будет обратиться к законодательству о соцподдержке, возникнет вопрос: к какому именно нормативному правовому акту следует обращаться по вопросам, связанным с соцподдержкой? Исходя из этого, нужно либо вообще не упоминать в данном законопроекте понятие «социальная поддержка», либо прописать, что оно означает.

Кстати, мы пообщались с представителями Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Подготовка базового закона о соцподдержке, по их словам, не планируется. Эти небольшие, на первый взгляд, сугубо юридико-технические недочёты по вопросам социальной поддержки могут повлечь довольно серьёзные практические последствия.

В вышеупомянутом 184-м законе закреплено, что регионы обеспечивают соцподдержку в т.ч. «уязвимых» категорий граждан. И дан подробный перечень: инвалиды, пожилые люди, граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации, дети-сироты, безнадзорные или оставшиеся без попечения родителей, семьи, имеющие детей, одинокие родители, малоимущие граждане. Также на соцподдержку, согласно закону, имеют право ветераны труда, лица, проработавшие в тылу в период ВОВ, жертвы политических репрессий. Содержание полномочий по соцподдержке перечисленных лиц на сегодняшний день уточняется отраслевыми федеральными законами «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» №122-ФЗ и «Об  основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» №195-ФЗ, а финансы на эти цели выделяются из региональных бюджетов.

Полномочия по установлению мер социальной поддержки в предлагаемом законопроекте как юридическая категория значатся, и закреплены они за субъектами.

Законопроект признаёт 122-й и 195-й законы, раскрывающие суть полномочий субъектов РФ по соцподдержке перечисленных групп, утратившими силу. В законопроекте фигурирует некая обтекаемая формулировка: «граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации». А кого именно к ним относят – не уточнено, то есть – на усмотрение субъекта Российской Федерации. А субъект Российской Федерации будет трактовать это понятие, исходя из достаточно ограниченных средств, – разумеется, в сторону сужения. Получается, у нас многие действительно нуждающиеся граждане могут остаться без соцподдержки.

Напоследок отмечу ещё один важный вопрос: стандарты. В проекте прописано, что стандарты социального обслуживания должны устанавливаться на региональном уровне. Абсурдная с точки зрения логики норма. Стандарт – понятие, единое для всех. И, конечно, должно определяться федеральными нормативно-правовыми актами. Просто следует предусмотреть учёт региональной специфики.

Весь комплекс подобных «новелл» может лишить наших граждан гарантий в сфере соцобеспечения. Что мы предлагаем? Мы заинтересованы в том, чтобы устранить все перечисленные изъяны. И нужно не просто механически «пригладить» несоответствия в законодательстве. Необходимо создать законодательные условия для оказания людям требуемой социальной помощи.

Мы будем активно сотрудничать с коллегами из Минтруда, вносить свои предложения по доработке проекта. Надеюсь, ко второму чтению будет представлен проект, по-настоящему защищающий законные права и интересы наших граждан в социальной сфере».