Мартин Шаккум: "Федеральный бюджет должен стать инструментом достижения целей, которые не могут быть реализованы без изменения качественного подхода к бюджетной политике"

Министерство финансов при подготовке проекта бюджета уделило особое внимание борьбе с инфляцией. При этом основным методом недопущения роста цен выбрано снижение дефицита бюджета.
Действительно, борьба с инфляцией – одна из важнейших задач. Но на самом деле, инфляция может иметь различную природу, в том числе – немонетарную. Так что и причиной роста цен далеко не всегда выступают бюджетные расходы.
Например, в 2005-2008 годах федеральный бюджет ежегодно исполнялся с профицитом около 2 трлн. рублей. И, несмотря на это, за те же четыре года цены росли. В 2005 году – на 11 %, 2006 – 9 %, 2007 – 13 %, а в 2008 году – 13,3 %.
В этом году ситуация совершенно иная. У федерального бюджета дефицит в размере более 3 трлн. рублей. Но к сентябрю 2009 года инфляция составляет только 8 %.
В 2009 году происходит интенсивное использование средств Резервного фонда. Фактически, расходование этих средств осуществляется путем передачи валюты со счетов Минфина в распоряжение Банка России. А Центральный Банк, в свою очередь, просто осуществляет дополнительную рублевую эмиссию. То есть, эмитирует те самые 3 млрд. рублей, которые затем расходуются федеральным бюджетом. Таким образом, финансирование происходит не за счет реальных накопленных резервов, а за счет эмиссии.
Если следовать логике Министерства финансов, то такая ситуация должна существенно разгонять инфляцию. Но этого не происходит потому, что в России инфляция обусловлена немонетарными факторами. Цены у нас растут в основном не из-за бюджетных расходов, а по другим причинам.
У нас – инфляция издержек. Ежегодно наблюдаемый рост цен провоцируется неразвитостью, отсталостью производственной, институциональной, а, главное, транспортно-логистической инфраструктуры. Затраты на перевозки, коммунальные услуги, преодоление административных барьеров, недоступность дешевых кредитных ресурсов – вот природа российской инфляции. Ведь инфляция – это рост потребительских цен на товары и услуги.
При этом в бюджете все меньше просматривается приоритетность этого важнейшего фактора экономического развития. Доля затрат на транспорт, дороги, связь, информатику, в соответствии с предложениями Минфина на 2010-2012 годы, занимает в два раза меньший объем в расходах консолидированного бюджета, чем даже в посткризисном 2000 году, когда нефть стоила, кстати, 25 долларов за баррель.
Крайне важно учесть, что вместо того, чтобы решать сложные задачи по улучшению инфраструктуры производства, обеспечению комфортных условий для инноваций, основной «прицел» бюджетной политики делается на применение простых и порой неэффективных методов.
Так, по сути, весь набор мер, предложенных Минфином для роста доходов бюджетной системы, сводится к увеличению налоговых ставок и централизации – то есть изъятию у регионов – налога на добычу углеводородного сырья. Но подобные решения – не системный подход. Это просто перекладывание денег из одного кармана в другой.
Эти действия, помимо того, что они практически не решают задачу сбалансированности бюджета, не имеют никакого стимулирующего эффекта.
Не предложено никаких содержательных реформ, острая необходимость которых очевидна.
Так, например, совершенно не проработан вопрос легализации рынка арендного жилья. То есть, всем известно, что огромное число граждан получает доходы от сдачи квартир в аренду, но для Минфина этого как бы не существует. Данный рынок уже много лет остается полностью теневым. И, разумеется, бюджет ничего не получает.
Крайне далека от решения проблема производства и продажи алкогольной продукции. Все политические силы поддерживают необходимость усиления государственного контроля в этой сфере, которая, кстати, может в случае повышения ее прозрачности, легализации, обеспечить бюджет дополнительными доходами. Однако в проекте бюджета ничего подобного не просматривается. Вместо этого просто предложено увеличить акцизы на пиво и крепкий алкоголь.
В текущий период является крайне важным обратить самое пристальное внимание и на повышение эффективности использования и приватизации государственной собственности. Размеры ее – огромны, а доходы от использования – ничтожны. Ничего нового здесь от Минфина мы не услышали.
К тому же приватизация – это не простая продажа государственного имущества. Это – институциональная мера повышения эффективности его использования, вовлечения имущества в хозяйственный оборот. И даже, если доходы от приватизации будут относительно невелики, государство все равно получит большую выгоду от роста экономики, увеличения производства и дополнительного поступления налогов.
А ведь все эти шаги абсолютно необходимы для преодоления кризиса, для обновления нашей экономики.
Пока бизнес просто физически не может воспользоваться возможностями по модернизации производства, поскольку основные препятствия к этому не устраняются.
Так, мы постоянно указываем на необходимость создания эффективной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость. Без этого просто невозможно создать рынок недвижимости, управлять собственностью, осуществлять государственную политику в самых различных сферах, поскольку отсутствует своевременная, полная и достоверная информация об объектах недвижимости. Помимо этого, не обеспечивая учет недвижимости, мы наносим и прямой ущерб бюджетной системе. Это – недопоступление арендной платы и земельного налога, невозможность введения налога на недвижимость, о котором также говорится уже далеко не первый год.
Не решена проблема «трансфертных цен». Конечно, это не просто. Но зато эта работа даст и доходы бюджету, и позволит добросовестным предпринимателям, не прибегающим к «взаимозачетам», почувствовать себя гораздо лучше, обеспечить эффективную, а не теневую конкуренцию.
Весьма затянут вопрос с созданием «электронного правительства». Очевидно, что подавляющую часть услуг государство должно оказывать вообще безо всякого контакта с гражданами и предприятиями. Зачем мы до сих пор тратим огромные деньги и время на бумажную волокиту, лишние справки, очереди в чиновничьих кабинетах? Масштабы экономии тут огромны. Но дело не двигается. Отсюда и коррупционные издержки, которые, кстати, также влияют на рост цен.
Нам видится, что если мы хотим обеспечить экономическое развитие, то снижение производственных, транспортно-логистических издержек абсолютно необходимо.
Жизнь убедительно нам доказала, что государство не может полностью уйти из энергетической отрасли. Здесь нельзя целиком полагаться на рынок. Нужно вкладывать средства в развитие этой отрасли, обеспечивать приоритетный контроль, финансировать геологоразведочные работы.
Крайне остро строит вопрос снижения энергоемкости российской экономики, обеспечения внедрения и активного использования ресурсосберегающих технологий. Это – важнейшая составляющая производственной инфраструктуры.
Следует снижать затраты на подключение коммунальных сетей, выкуп земельных участков, грузовые и пассажирские перевозки. Но как это сделать без участия государства? Мы очень мало работаем в этом направлении. Почти не вкладываем средств в развитие инфраструктуры.
Более того, пока даже не созданы условия и для эффективного использования и тех скромных средств, которые на эти цели выделяются. Бюджет у нас трехлетний. Но подавляющее большинство строек до сих пор финансируются неудовлетворительно. Ежегодно начинается одно и то же – по полгода мы тратим на согласование документов, проведение конкурсов, перечисление средств и в результате получаем ничтожный эффект.
Недавно в дорожном хозяйстве появилась специальная Государственная компания – «Российские автомобильные дороги». Она не обременена всей этой бюрократической волокитой. Так надо сделать, чтобы она заработала. Отдать ей средства – тогда уже никаких задержек на полгода не будет. Этого решения мы также пока не увидели из доклада Минфина.
Отдельная тема – содержание имеющегося дорожного хозяйства. Это очень больной вопрос. Только из-за того, что финансово-экономический блок экономит на ремонте и содержании дорог, ежегодно сокращается и без того неразвитая дорожная сеть. В 2010 году предполагается выделить меньше одной трети от нормативной потребности на поддержку имеющихся федеральных автомобильных дорог и объектов. Вместо 193,5 млрд. рублей в бюджете на эти цели предусматривается только 62 млрд. рублей. Конечно, все это приводит к дальнейшему, еще большему росту издержек.
Вот пример. Молоко в агропромышленных комплексах продается по 10-12 рублей за литр. Но его транспортировка, обработка, хранение, складирование и тому подобное приводят к тому, что продажная цена молока в четыре-пять раз выше.
Мы убеждены, что расходы в инфраструктуру не разгонят инфляцию. Наоборот, эти расходы – наша гарантия недопущения роста цен, залог эффективного экономического развития. На каждый рубль, вложенный в энергетику, антикоррупционные мероприятий, развитие электронного правительства, транспортно-логистическую инфраструктуру, повышение эффективности судебной системы, мы получим 10 рублей уже через несколько лет. Получим за счет развития бизнеса, повышения его конкурентоспособности.
Поэтому, конечно, эти расходы нужно увеличивать. Особо важно обеспечить сохранность имеющейся инфраструктуры. Содержание и ремонт автомобильных дорог – это прямая обязанность государства по сохранению имеющегося у него имущества. Эти расходы могут финансироваться только полностью, 100 % по нормативам и никак иначе.
В соответствии с ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» расходы федерального бюджета по подпрограмме «Автомобильные дороги» должны составлять 370 млрд. рублей. Но в проекте бюджета стоит гораздо меньшая сумма: 157,4 млрд. рублей.
Тем более недопустимым представляется предложение Минфина по полному прекращению предоставления субсидий регионам на региональные и местные дороги. В 2010 году регионам не планируется предоставлять субсидии на дорожное хозяйство. Вместо этого предусматривается только 40 млрд. рублей в виде бюджетных кредитов. Но и эта сумма гораздо меньше уровня поддержки 2008 года, когда на региональные дороги предусматривалось 80 млрд. рублей. И почти в три раза меньше «дорожных» субсидий 2009 года (112 млрд. рублей) до принятия поправок в федеральный бюджет в апреле. Кроме того, кредиты нужно возвращать, многие дотационные регионы просто не смогут взять взаймы, потому что возвращать средства будет нечем.
Особо актуально сохранить поддержку территориальной транспортной инфраструктуры именно сейчас, когда из-за снижения доходов дорожное строительство в регионах практически полностью остановлено.
Между тем, при том, что расходы федерального бюджета в целом в 2010 году остаются в том же объеме, в бюджетных проектировках буквально все затраты на институциональную, производственную, транспортно-логистическую инфраструктуру резко сокращаются, что недопустимо.
Тем более нельзя прекращать реализацию проектов Инвестиционного фонда. Нужно находить средства на реализацию уже принятых государством обязательств.
Федеральный бюджет должен стать инструментом достижения этих целей, которые не могут быть реализованы без изменения качественного подхода к бюджетной политике, повышения ее эффективности.