Выступление Председателя Государственной Думы Бориса Грызлова на семинаре-совещании председателей законодательных (представительных ) органов Государственной власти субъектов РФ
«О ходе реализации положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Уважаемые участники совещания!
Реформа местного самоуправления безусловно необходима, ее цели четко обоснованны. Действующий закон 1995 года сыграл важную роль в становлении институтов местного самоуправления в России. Но, как все хорошо помнят, этим законом не были удовлетворены ни органы власти, ни общественность. Именно поэтому были предприняты усилия по разработке новой редакции базового закона и соответствующего ему блока других нормативных актов. С самого начала разработки новой редакции звучали самые разные предложения, однако практически никто не предлагал сохранить старый закон "как он есть".
С какими средствами, какими инструментами мы подходим к реализации 131-го закона? До вступления большинства его положений в силу осталось немногим более 200 дней. За эти дни предстоит не только еще раз проанализировать существующее федеральное и региональное законодательство и другие нормативные акты с точки зрения их соответствия целям и задачам реформы, их согласованности с другими преобразованиями, в частности, преобразованиями в системе жилищно-коммунального хозяйства, но и пройти несколько самостоятельных этапов.
К сожалению, нельзя сказать, что время, прошедшее с момента принятия закона и до настоящего времени, было использовано на 100 % эффективно. Это отчасти можно объяснить тем, что вопросы возникают, как правило, в процессе реальной работы – такая работа, прежде всего на уровне Правительства, началась с запозданием.
Лишь недавно исполнительная власть, в первую очередь, Министерство регионального развития, начала предпринимать активные действия по обеспечению реформы.
В чем видится задача ближайшего времени? Определить минимум необходимых изменений в графике проведения реформы. Вполне понятно, что интересы и задачи всех муниципалитетов и субъектов федерации не могут быть реализованы в полном объеме. Необходим разумный компромисс. Хотел бы призвать всех руководителей и в дальнейшем избегать попыток решить сугубо частные проблемы путем внесения поправок в базовый федеральный закон. В Государственную Думу поступало немало проектов поправок, сводившихся к предложениям "в нашем регионе сохранить все, как есть", мы слышали немало предложений о предоставлении особого статуса отдельному субъекту федерации. Не думаю, что такая позиция поможет делу.
Иногда закон № 131 сравнивают с законом № 122 по возможным негативным последствиям. Несмотря на то, что это сравнение не вполне корректно, мы обязаны учесть опыт реализации закона о льготных выплатах, учесть уроки, которые все органы государственной власти получили в начале этого года. Но учитывая этот опыт, мы должны преодолеть своего рода "комплекс опасения" начинать любую реформу, потому что она якобы "не получится". Уже на подготовительном этапе у нас есть определенные ориентиры, по которым можно будет оценить результативность работы по обеспечению муниципальной реформы. В первую очередь, это касается сроков и качества выполнения требований закона и подзаконных актов.
Безусловно, самого пристального внимания заслуживает опыт Ставропольского края и Новосибирской области, где предполагаемая законом структура местного самоуправления сформирована с опережением. Конечно, по многим ключевым параметрам и эти регионы действуют в рамках закона 1995 года, но для переходного периода их опыт весьма полезен и поучителен. Он подтвердил, что субъекты федерации и органы местного самоуправления способны справиться с этой непростой задачей и в то же время позволил увидеть, что еще необходимо усовершенствовать, в частности, вопросы передачи имущества и процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности.
Практика реализации 122-го закона показала всю значимость разъяснения реформы, информирования населения и методической помощи органам местного самоуправления. Не надо запугивать самих себя и население, как это иногда имеет место при обсуждении увеличения числа муниципалитетов. Увеличение количества муниципальных образований – а точнее, наделение существующих административно-территориальных единиц правами муниципальных образований – может и должно дать импульс развития территориям, сократить отток кадров из сельской местности, заложить основу для создания новых рабочих мест. Хотел бы обратить внимание на то, что закон предоставляет возможности для того, чтобы в процессе перехода к новой системе не нарушать хозяйственные связи в масштабах района. Предполагаются договорные механизмы, и они могут применяться достаточно широко.
Концептуальные положения меняться не будут. Но по ряду вопросов изменения возможны. Государственная Дума, реализуя инициативу, поддержанную Президентом, и идя навстречу предложениям регионов, законодательно расширила возможности регионов влиять на структуру органов местного самоуправления, на их формирование в переходный период. Здесь хотел бы отметить, что расширение возможности влиять на формирование органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от расширения ответственности за результаты реформы. Соответствие возможностей ответственности – это справедливо.
С запозданием, но проясняется график работы Правительства по муниципальным вопросам. Надеюсь, что еженедельные обсуждения на которые перешло Правительство, позволят реагировать своевременно и выполнять свои задачи в срок. Но, как показывает опыт взаимодействия депутатов с органами исполнительной власти, переход от макроэкономической проблематики к тем проблемам, о которых мы говорим, дается Правительству, к сожалению, нелегко.
Критикуя исполнительную власть, не будем забывать, что претензии могут быть предъявлены и законодательной власти, и если не устранить основания для них, то и отстаивать свою позицию будет намного сложнее. По данным Министерства регионального развития, только 48 % региональных законов о местном самоуправлении приведены в соответствие с базовым федеральным законом. На муниципальном уровне показатели еще ниже. В соответствие с федеральным законом приведены 9 % уставов городских поселений, 11 % уставов сельских поселений, 17 % уставов городских округов, 20 % уставов муниципальных районов.
Представляется, что серьезные проблемы будут связаны с реализацией задач в сферах, связанных с собственностью. Возможно, к срокам и параметрам реализации этой задачи мы будем должны подойти более гибко.
По материалам Минрегионразвития, которые были представлены к последним парламентским слушаниям в Государственной Думе, "в муниципальную собственность поселений передано около 4 % объектов собственности субъектов РФ, подлежащих передаче. В собственность городских округов и муниципальных районов – по 7 %". "В 1 квартале 2005 г. в государственную собственность передано 1,2 % объектов собственности муниципальных образований от планируемого к передаче количества.
Еще одна проблема связана с вопросами финансирования. Даже самыми оптимистичными коллегами не может не признаваться недостаточность доходных источников большинства муниципальных бюджетов и большинства региональных бюджетов. Но это проблема, которая не решена и которая вряд ли будет решена полностью в ближайшее время. Денег никогда и нигде не хватает на все, это надо четко представлять. Сократить разрыв между муниципальными расходными обязательствами и доходами муниципалитетов – возможно, но преодолеть этот разрыв, в той форме, в какой он существует сегодня, в ближайшее время маловероятно. В этих условиях недопустимо неэффективное и несвоевременное использование существующих финансовых ресурсов. Все мы помним проблему льготных проездных периода начала текущего года.
Наша общая задача – определить самые необходимые направления расходования средств, и в ходе работы над бюджетом депутаты будут ставить эти вопросы перед Правительством, будут добиваться увеличения финансирования соответствующих статей бюджета. Мы будем ставить вопрос об увеличении резерва на проведение реформы местного самоуправления.
Просил бы по возможности четко разделять проблемы, имеющие политическое происхождение и связанные с расстановкой политических сил в том или ином регионе, и проблемы технические; проблемы узко региональные и проблемы общероссийские, по которым можно обеспечить более широкую поддержку. Узкие региональные проблемы едва ли можно решить поправками в федеральное законодательство, необходимо искать другие варианты. Для решения проблем, которые присущи многим регионам, еще есть некоторое время, но, безусловно, очень ограниченное.
Наше обсуждение не должно превратиться в повторение уже сказанного ранее. При рассмотрении любого вопроса необходимо учитывать новые условия: сроки, оставшиеся до вступления закона в силу; внесенные поправки; опыт преобразований в Ставропольском крае и Новосибирской области; "новый формат" работы Правительства и определенную активизацию работы Министерства регионального развития. Главная задача – вступление закона в силу в установленные сроки, необходимость чего недавно еще раз подчеркнул Президент Российской Федерации. Это четкая и недвусмысленная установка, это обязательство государства перед обществом, и оно должно быть выполнено.
Предложение о переносе сроков реализации закона уже не раз озвучивались, последний раз – в форме законопроекта. Считаю такую законотворческую инициативу неоправданной: причины для переноса вступления в действие любого закона можно найти всегда. Сложно назвать другой закон, где был бы столь же детально регламентирован продолжительный переходный период. Если органы исполнительной власти не в полном объеме использовали эту возможность, то при чем здесь нормы закона? К тому же предложение перенести сроки вступления закона в силу не учитывает специфики преобразований: муниципальная реформа – это не один базовый закон, она осуществляется на основе комплекса правовых актов. Уже проведена огромная подготовительная работа, и обесценивать эти усилия, прежде всего усилия регионов и муниципалитетов, нельзя. Мы не можем дискриминировать те регионы, которые дальше других продвинулись по пути реализации положений закона № 131. "Обратного хода" быть не должно.
Министерство регионального развития – основное министерство, отвечающее за реализацию реформы. Но мы должны занять четкую позицию: другие федеральные органы исполнительной власти тоже несут ответственность за реализацию закона, в части касающейся их функций. Особого внимания реформа потребует от Министерства финансов; еще предстоит продолжить дискуссию по вопросам новой системы бюджетного учета. С муниципальной реформой должны быть увязаны совершенствование налогового администрирования, всей деятельности налоговой службы. Необходимо преодолеть последствия реорганизации, укрупнения территориальных налоговых инспекций, возможно обсудить и вопросы о льготах на уплату земельного налога, о налогообложении земельных участков на основе оценки их кадастровой стоимости и другие.
Опыт Ставропольского края продемонстрировал сложность процедур выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это требует соответствующей реакции Министерства финансов. В целом выравнивание, безусловно, - непростой и неоднозначный по воздействию на экономику финансово-управленческий механизм. Необходимо его совершенствование, его упрощение. Но в ближайшее время, по-видимому, нам не обойтись без его применения в широких масштабах. Не будем забывать, что вопрос социальных стандартов, неоднократно ставившийся, тоже тесно связан с проблемой выравнивания.
В плане реализации принципов административной реформы требуется более активное участие Министерства экономического развития. Административная реформа не является и не должна являться изменением только федеральных органов исполнительной власти. Принципы административной реформы должны быть распространены на всю систему органов публичной власти. В проекте Среднесрочной программы были намечены некоторые мероприятия, связанные с кадровым, техническим и методологическим обеспечением муниципалитетов. Их необходимо расширить и дополнить. Уже в ближайшее время нужно предпринять решительные шаги по созданию системы, которая бы позволила нам получать подробную и достоверную статистическую отчетность, как и налоговую отчетность по всем муниципальным образованиям. Без решения данного вопроса сложно говорить о качественном планировании или построении прогнозов.
И, конечно, на федеральном уровне нельзя забывать, что большинство вопросов социального плана реализуются непосредственно на местах. Всем нам понятна недопустимость возвращения к практике постоянного расширения перечня нефинансируемых мандатов. Все федеральные социальные программы должны быть в большей степени согласованы с реформированием местного самоуправления, и мы будем ставить этот вопрос при рассмотрении законопроекта о федеральном бюджете на 2006 год.
Обеспечение вступления закона в силу – главная задача на сегодняшний день. Но необходимо четко представлять, что эта задача не является и не может являться единственной. Потребуются дальнейшие целенаправленные усилия по реализации заложенных в законе положений. Наша цель – создать и развивать условия для полноценного участия граждан в решении вопросов местного значения. Наша цель – сформировать систему, где изменение финансового положения муниципалитета будет зависеть в первую очередь от результатов его работы.
Нужно стремиться в полном объеме сохранить те полезные наработки, которые получены в рамках закона 1995 года. Особое внимание требуется механизмам согласования позиций местного самоуправления и субъектов федерации. Знаю, что в некоторых регионах есть опыт выработки и подписания таких соглашений, в том числе по вопросам межбюджетных отношений.
При проведении реформы мы должны избежать противопоставления субъектов федерации и органов местного самоуправления. В конечном счете, у всех органов власти общие цели – достойная жизнь граждан, развитие экономики, укрепление российской государственности и гражданского общества.
Но это не снимает задачи выстраивания эффективных механизмов контроля и надзора. Понятна озабоченность Счетной палаты, которая постоянно ставит вопрос контроля за расходованием средств на местах. Последствия возможности бесконтрольно тратить средства можно себе представить. Практически каждую зиму наша страна получает тому несколько примеров, порой трагических примеров.
В переходный период предстоит преодолеть проблему недостатка кадров, недостатка средств и недостатка методического обеспечения. Необходимо выяснить, как работать в переходный период в условиях этих ограничений. Как работать в условиях изменений в бюджетном процессе. Готовых ответов нет, но мы обязаны дать эти ответы к концу этого года.
Пока число прошедших учебу не может быть признано удовлетворительным. По данным Министерства регионального развития, к 1 апреля текущего года по разным программам прошли обучение примерно 56 тысяч государственных и муниципальных служащих, депутатов, выборных должностных лиц. Это больше, чем в прошлом году, но если учесть общее количество муниципальных образований (на 30 апреля установлены границы примерно 25 тысяч муниципальных образований), то на каждый муниципалитет придется примерно два человека, прошедших обучение. Учитывая, что среди обучавшихся немало и госслужащих, это соотношение еще ниже.
Если реформа местного самоуправления будет проведена результативно – будет сформирована основа для дальнейшей модернизации образования, здравоохранения, для придания большей социальной ориентированности реформе ЖКХ. Необходимость развития принципов адресной социальной помощи ставит вопрос о реализации принципов адресности и при поддержке муниципальных образований, чье финансовое состояние особенно тяжелое. Ни задача мониторинга реформ, ни задача разъяснительной работы, обеспечения "обратной связи" не могут быть реализованы без активного участия муниципальных структур.
В заключение хотел бы подчеркнуть: тема сегодняшнего совещания имеет непосредственное отношение к перспективам развития государства, к перспективам повышения эффективности управления. Роль местного самоуправления и с точки зрения экономического и социального развития, и с точки зрения обеспечения социальной и политической стабильности переоценить трудно.
Безусловно, долгое время в России приоритет отдавался интересам Центра и национальные интересы неправомерно связывались исключительно с задачами центральных ведомств. Как показали события конца ХХ века, такой путь исчерпал себя. Необходимо сформировать механизмы, обеспечивающие эффективное встраивание в постоянно меняющуюся систему экономических координат. Это будет возможно только в условиях развития федерализма, развития гражданского общества, развития местного самоуправления.
Учитывая столь представительный состав участников, уверен, что Нижкгородский семинар-совещание внесет серьезный вклад в реформу местного самоуправления.
Благодарю за внимание!