Владимир Плигин: Отчет о состоянии российского законодательства может стать заданием для нового созыва Госдумы
Сегодня, 10 декабря, на заседании Президиума Совета законодателей при Федеральном Собрании председатель комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин рассказал о ходе подготовки Отчета о состоянии российского законодательства в 2015 году:
- Подготовлен проект Отчета и проведён итоговый анализ по целому ряду отраслей, включая антикризисное, процессуальное, административное, миграционное законодательство, вопросы информационной безопасности, инновационной деятельности, охраны здоровья граждан, а также международного сотрудничества.
При подготовке проекта Отчета особое внимание уделялось реализации рекомендаций предыдущих отчетов. В этой связи хотел бы отметить, что анализ рекомендаций демонстрирует, к сожалению, сохранение целого ряда негативных тенденций, которые отмечались нами и ранее. И, в частности, эти тенденции естественно отрицательно влияют на качество законодательного материала.
В этом контексте по-прежнему остается актуальной проблема отсутствия комплексного подхода в процессе корректировки действующего законодательства. Данный подход предполагает пакетный режим законодательных изменений, выражающийся в одновременном внесении и рассмотрении в парламенте основного концептуального законопроекта и сопутствующего ему проектируемых норм, уточняющих положение иных, связанных с ним нормативных правовых актов в смежных областях. Особенно данная проблема существует в рамках Кодекса об административных правонарушениях.
В то же время, в качестве позитивного момента, хотел бы обратить внимание на то, что мы неоднократно говорили о кодификации законодательства. Прежде всего, речь идет о гражданском законодательстве. В настоящее время рассматривается концепция Гражданско-процессуального кодекса, и практически готова новая редакция Кодекса об административных правонарушениях.
Должен сказать, что рекомендации отчетов 2013-2014 годов позволили глубоко проработать концепцию и собственно содержание важнейшего процессуального закона в настоящее время, принятого в 2015 году и вступившего в силу 15 сентября. Речь идет о Кодексе административного судопроизводства, подробная информация о котором будет включена в Отчет.
Должен сказать, что данный кодекс скажется на взаимодействиях целого ряда институтов и федеральных органов исполнительной власти, несомненно, органов власти субъектов Российской Федерации. И этим институтом оспаривания граждане, несомненно, в административных процессах будут пользоваться.
Далее, нам хотелось обратить внимание на то, что в предыдущих отчетах констатировалось, что быстрое рассмотрение и принятие законопроектов, направленных на решение тактических задач, приводит к утрате ощущения значимости регулирующего воздействия, происходит расхождение между реальными социальными условиями и правовой нормой, следствием чего становится восприятие санкций закона как не отвечающих потребностям справедливости. И в результате этого падает доверие к базовым правовым институтам. Эта проблема проявляется зачастую в излишней декларативности законодательства и необеспеченности его соразмерными институтами принуждения. Над этим нам тоже предстоит работать.
Также мы бы хотели бы остановиться на следующем институте. В обществе существует подтвержденный научными исследованиями запрос каждого отдельного индивида на справедливость конкретно в отношении него. И в этой части на право возлагается, если угодно, некая сверхфункция по детальному регулированию всех отношений, и как реализация такого запроса на справедливость. Отсюда, конечно же, возникает с нашей точки зрения, в целом ряде случаев излишняя детализация, и те отношения, которые могут быть урегулированы на уровне подзаконного акта, мы начинаем регулировать на уровне закона. Соответственно, это приводит, к разрастанию нормативного материала.
В тексте проекта Отчета отражаются конкретные аспекты, которые требуют предметного обсуждения. Несомненно, что необходимо продолжить совершенствование налогового законодательства. Это отмечается и нашими профильными комитетами. Отмечается, что Налоговый кодекс требует уточнения, в нем до настоящего времени сохраняется излишняя сложность и внутренняя противоречивость его отдельных положений, что, несомненно, снижет эффективность действующего налогового законодательства и вызывает необходимость достаточно частого внесения в него изменений.
Стратегическим приоритетом является необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в области промышленной политики и технического регулирования. Мы этим занимались, но, тем не менее, наши эксперты обращают на это внимание.
В проекте Отчета мы уделяем дополнительное внимание вопросам миграционной тематики 2014-2015 годов. Мы с вами неоднократно вносили изменения в миграционное законодательство, но, тем не менее, вновь требуется его привязка более детально к Концепции государственной миграционной политике Российской Федерации на период до 2025 года и возможное дополнение миграционного законодательства в связи с теми проблемами, которые в этой области возникают. Единственное, на что я бы хотел обратить внимание – по своей природе российские миграционные процессы, которые существуют в Российской Федерации отличаются от тех процессов, которые существуют в Европе, и поэтому те изменения в законодательство, которые мы предлагаем, должны отражать условия, существующие на постсоветском пространстве, расширения привлекательности союзов, в которых находится Российской Федерации.
Мы фактически закончили работу над выборным законодательством. Оно совершенствовалось в том числе в связи с выборами в Государственную Думу, которые состоятся 2016 года, с изменением подхода формирования Государственной Думы (переход на смешанную систему формирования). Определенная детализация избирательного законодательства потребуется в связи с увязкой, допустим, закона о выборах депутатов Государственной Думы с законом об общих принципах регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Но это уже будет носить скорее точечный характер. В принципе, избирательное законодательство предметно сформировано, и некоторые эксперты обращают внимание на его излишнюю детализацию.
Возвращаясь к экономической сфере, хотелось бы обратить внимание, что эксперты предлагают включить вопрос о необходимости разработки специального закона об инновационной деятельности, учитывающую полный инновационный цикл, и, соответственно, функционирования бизнеса инновационных условиях.
В 2015 году Государственной Думой был принят целый ряд ратификационных законов по двусторонним и многосторонним договорам, регламентирующим экономические связи государств содружества. Как вы знаете, историческим событием последних лет несомненно, стало вступление в силу с 1 января 2015 года договора об Европейском экономическом союзе. В настоящее время мы ориентируемся на то, что формируя собственное законодательство, мы должны проводить экспертизу в связи с текстом договора об Европейской экономическом союзе и теми соглашениями, которые подписаны в развитие договора. И это отдельное направление работы, с которым нам предстоит остановиться.
Сергей Евгеньевич (Нарышкин) обратил внимание на целый ряд международных соглашений. Мы доработаем, кстати, ту часть текста, которая касается соглашений в области безопасности. Мы на этом останавливались, но, тем не менее, видимо, это требует дополнительной доработки.
Таким образом, можно говорить о том, что предыдущие отчеты частично свою роль выполнили. Я надеюсь, что окончательная формула, которую мы предложим в апреле следующего года, даст свои результаты. И если говорить о Государственной Думе, она будет неким заданием на следующий период времени, будет заданием для следующей Государственной Думы.
- Подготовлен проект Отчета и проведён итоговый анализ по целому ряду отраслей, включая антикризисное, процессуальное, административное, миграционное законодательство, вопросы информационной безопасности, инновационной деятельности, охраны здоровья граждан, а также международного сотрудничества.
При подготовке проекта Отчета особое внимание уделялось реализации рекомендаций предыдущих отчетов. В этой связи хотел бы отметить, что анализ рекомендаций демонстрирует, к сожалению, сохранение целого ряда негативных тенденций, которые отмечались нами и ранее. И, в частности, эти тенденции естественно отрицательно влияют на качество законодательного материала.
В этом контексте по-прежнему остается актуальной проблема отсутствия комплексного подхода в процессе корректировки действующего законодательства. Данный подход предполагает пакетный режим законодательных изменений, выражающийся в одновременном внесении и рассмотрении в парламенте основного концептуального законопроекта и сопутствующего ему проектируемых норм, уточняющих положение иных, связанных с ним нормативных правовых актов в смежных областях. Особенно данная проблема существует в рамках Кодекса об административных правонарушениях.
В то же время, в качестве позитивного момента, хотел бы обратить внимание на то, что мы неоднократно говорили о кодификации законодательства. Прежде всего, речь идет о гражданском законодательстве. В настоящее время рассматривается концепция Гражданско-процессуального кодекса, и практически готова новая редакция Кодекса об административных правонарушениях.
Должен сказать, что рекомендации отчетов 2013-2014 годов позволили глубоко проработать концепцию и собственно содержание важнейшего процессуального закона в настоящее время, принятого в 2015 году и вступившего в силу 15 сентября. Речь идет о Кодексе административного судопроизводства, подробная информация о котором будет включена в Отчет.
Должен сказать, что данный кодекс скажется на взаимодействиях целого ряда институтов и федеральных органов исполнительной власти, несомненно, органов власти субъектов Российской Федерации. И этим институтом оспаривания граждане, несомненно, в административных процессах будут пользоваться.
Далее, нам хотелось обратить внимание на то, что в предыдущих отчетах констатировалось, что быстрое рассмотрение и принятие законопроектов, направленных на решение тактических задач, приводит к утрате ощущения значимости регулирующего воздействия, происходит расхождение между реальными социальными условиями и правовой нормой, следствием чего становится восприятие санкций закона как не отвечающих потребностям справедливости. И в результате этого падает доверие к базовым правовым институтам. Эта проблема проявляется зачастую в излишней декларативности законодательства и необеспеченности его соразмерными институтами принуждения. Над этим нам тоже предстоит работать.
Также мы бы хотели бы остановиться на следующем институте. В обществе существует подтвержденный научными исследованиями запрос каждого отдельного индивида на справедливость конкретно в отношении него. И в этой части на право возлагается, если угодно, некая сверхфункция по детальному регулированию всех отношений, и как реализация такого запроса на справедливость. Отсюда, конечно же, возникает с нашей точки зрения, в целом ряде случаев излишняя детализация, и те отношения, которые могут быть урегулированы на уровне подзаконного акта, мы начинаем регулировать на уровне закона. Соответственно, это приводит, к разрастанию нормативного материала.
В тексте проекта Отчета отражаются конкретные аспекты, которые требуют предметного обсуждения. Несомненно, что необходимо продолжить совершенствование налогового законодательства. Это отмечается и нашими профильными комитетами. Отмечается, что Налоговый кодекс требует уточнения, в нем до настоящего времени сохраняется излишняя сложность и внутренняя противоречивость его отдельных положений, что, несомненно, снижет эффективность действующего налогового законодательства и вызывает необходимость достаточно частого внесения в него изменений.
Стратегическим приоритетом является необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в области промышленной политики и технического регулирования. Мы этим занимались, но, тем не менее, наши эксперты обращают на это внимание.
В проекте Отчета мы уделяем дополнительное внимание вопросам миграционной тематики 2014-2015 годов. Мы с вами неоднократно вносили изменения в миграционное законодательство, но, тем не менее, вновь требуется его привязка более детально к Концепции государственной миграционной политике Российской Федерации на период до 2025 года и возможное дополнение миграционного законодательства в связи с теми проблемами, которые в этой области возникают. Единственное, на что я бы хотел обратить внимание – по своей природе российские миграционные процессы, которые существуют в Российской Федерации отличаются от тех процессов, которые существуют в Европе, и поэтому те изменения в законодательство, которые мы предлагаем, должны отражать условия, существующие на постсоветском пространстве, расширения привлекательности союзов, в которых находится Российской Федерации.
Мы фактически закончили работу над выборным законодательством. Оно совершенствовалось в том числе в связи с выборами в Государственную Думу, которые состоятся 2016 года, с изменением подхода формирования Государственной Думы (переход на смешанную систему формирования). Определенная детализация избирательного законодательства потребуется в связи с увязкой, допустим, закона о выборах депутатов Государственной Думы с законом об общих принципах регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Но это уже будет носить скорее точечный характер. В принципе, избирательное законодательство предметно сформировано, и некоторые эксперты обращают внимание на его излишнюю детализацию.
Возвращаясь к экономической сфере, хотелось бы обратить внимание, что эксперты предлагают включить вопрос о необходимости разработки специального закона об инновационной деятельности, учитывающую полный инновационный цикл, и, соответственно, функционирования бизнеса инновационных условиях.
В 2015 году Государственной Думой был принят целый ряд ратификационных законов по двусторонним и многосторонним договорам, регламентирующим экономические связи государств содружества. Как вы знаете, историческим событием последних лет несомненно, стало вступление в силу с 1 января 2015 года договора об Европейском экономическом союзе. В настоящее время мы ориентируемся на то, что формируя собственное законодательство, мы должны проводить экспертизу в связи с текстом договора об Европейской экономическом союзе и теми соглашениями, которые подписаны в развитие договора. И это отдельное направление работы, с которым нам предстоит остановиться.
Сергей Евгеньевич (Нарышкин) обратил внимание на целый ряд международных соглашений. Мы доработаем, кстати, ту часть текста, которая касается соглашений в области безопасности. Мы на этом останавливались, но, тем не менее, видимо, это требует дополнительной доработки.
Таким образом, можно говорить о том, что предыдущие отчеты частично свою роль выполнили. Я надеюсь, что окончательная формула, которую мы предложим в апреле следующего года, даст свои результаты. И если говорить о Государственной Думе, она будет неким заданием на следующий период времени, будет заданием для следующей Государственной Думы.